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How to cite this paperAn. 3. Enc. Energ. Meio Rural 2003
Um modelo do planejamento integrado de recursos para a energização rural no novo cenário elétrico brasileiro
Luiz Henrique Alves Pazzini; Fernando Selles Ribeiro; Luiz Fernando Kurahassi; Luiz Cláudio Ribeiro Galvão; Miguel Edgar Morales Udaeta
GEPEA, USP, Grupo de Energia do Departamento de Engenharia de Energia e Automação Elétricas, Escola Politécnica da Universidade de São Paulo, Avenida Prof. Luciano Gualberto, travessa 3, 158, Sala A2, 35, CEP: 05508-900, São Paulo, SP, Brasil, Tel: (55)(11)818-5279, Fax: (55)(11)210-3595
RESUMO
A mudança para um ambiente competitivo do setor elétrico brasileiro é simultânea à mudanças sociais e econômicas na zona rural: as atividades tradicionais agropecuárias estão se expandindo e estão surgindo novos negócios, tais como restaurantes e pesque-pague, definindo "o novo rural brasileiro". Diante disso, a energização de áreas rurais necessita de alternativas dinâmicas e atuais, que possibilitem o acesso à energia, capazes de atender necessidades básicas e de produtividade. Este trabalho apresenta um modelo de Planejamento Integrado de Recursos (PIR), baseado na identificação da real demanda dos interessados e das fontes de recursos existentes para seu atendimento. É analisada a importância da participação de diversos segmentos do Estado, de empresas privadas, dos interessados, de toda a sociedade. Conclui-se que a alternativa é viável e se destaca o papel dos agentes reguladores do Estado na indução de mecanismos que tornem a zona rural mais atraente para investimentos.
Palavras-chave: Eletrificação rural, planejamento integrado de recursos.
ABSTRACT
The change to competitive atmosphere for the Brazilian electric sector is simultaneous to the social and economic changes in the rural zone: the agricultural traditional activities are expanding and new business are appearing, such as restaurants and fish-pay, as " the new rural Brazilian ". Because that, the electrification of rural areas needs real and dynamic alternatives, that facilitate the access to energy, to meet the basic needs and for productivity. This paper presents a model of Integrated Resources Planning (IRP), based on the identification of the real demand of the interested ones and of the sources of existent resources for its attendance. The importance of the participation of several segments of the State, of private companies, of the stakeholders, of the whole society is analyzed. It is founded that the alternative is viable and it stands out the role of the State regulator agents in the induction of mechanisms that turn more attractive the rural zone for investments.
INTRODUÇÃO
O século XX foi palco de diferentes experiências relativas à participação do Estado nos sistemas econômicos das nações: desde o centralismo total das economias comunistas até o alto grau de liberdade do modelo norte americano. A discussão sobre qual deve ser o papel do Estado na vida econômica de um país continua gerando debates apaixonados, fortemente marcados por questões ideológicas. No contexto atual, a tendência dominante é o Estado deixar sua função empreendedora mas manter um papel atuante. De fato, o Estado está indicando o caminho à iniciativa privada realizar os investimentos necessários para a criação de uma infra-estrutura que atenda aos anseios da sociedade moderna. Porém, deverá assumir o papel de fiscalizador, no intuito de garantir a qualidade dos serviços prestados.
As razões apregoadas para tais alterações promovidas são de que o arcabouço institucional anterior tinha esgotado seu potencial. Isso estaria evidente na queda de qualidade dos serviços ofertados à população e na crescente necessidade de incremento nas tarifas. Esses fatos geraram descontentamento nos atores da indústria energética (dentre eles os consumidores) que passaram a reivindicar mudanças que alterassem o quadro vigente. A alternativa encontrada foi buscar a senda da privatização.
O processo de desestatização, como referencial do paradigma do mercado, iniciou-se com força na Europa, especialmente na Inglaterra onde as empresas estatais foram quase que totalmente privatizadas. Esse movimento de alterações no setor público também atingiu terras brasileiras. A década de 90 vem assistindo a um contínuo processo de transferência das empresas sob tutela do Estado para mãos da iniciativa privada no Brasil. De fato, o sistema de telecomunicações já foi inteiramente transferido para controle de empresas particulares e o setor de energia elétrica e de gás natural estão trilhando caminhos similares. A distribuição de energia elétrica já está, praticamente, toda sob a tutela da iniciativa privada; parte da geração também já foi vendida, devendo o Estado manter sob seu controle o sistema de transmissão.
Essas mudanças criaram a necessidade do surgimento de órgãos capazes de zelar pela excelência dos serviços prestados por estas empresas. Assim, foram constituídas agências federais com o objetivo de regular e fiscalizar a qualidade do atendimento: no setor de telecomunicações surgiu a Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL) e no setor de energia as Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) e Agência Nacional do Petróleo (ANP), sendo que a Agência Nacional da Água (ANA) está em vias de entrar em cena. Também estão sendo formadas comissões estaduais para auxiliar o trabalho das agências federais. Um exemplo é a Comissão de Serviços Públicos de Energia (CSPE) de São Paulo.
Tais alterações no âmbito dos serviços públicos definem a consolidação da discussão sobre a universalização do atendimento, entre eles o da eletricidade em áreas rurais. Durante muitos anos diferentes programas de eletrificação rural foram elaborados e implantados, contando com diferentes linhas de financiamento e desenhos de aplicação. No entanto, tal iniciativa não foi suficiente para alcançar as expectativas de diminuir o déficit de eletricidade nessa área pois, como se observa na Figura 1, falta luz em mais de 50% das propriedades rurais brasileiras.
Os dados da Figura 1, mesmo levando-se em conta sua imprecisão, mostram a existência de um grande trabalho a ser realizado, dado que regiões mais desenvolvidas, como o Sul e o Sudeste, ainda contam com grande parcela de sua população rural desprovida de energia elétrica. A situação agrava-se quando são observadas regiões mais carentes, como as regiões Norte e Nordeste, que apresentam um grande vazio elétrico, sendo necessários grandes investimentos para supri-lo.
Segundo RIBEIRO (1993), uma das razões para tal cenário é a não utilização de padrões mais simples nas redes elétricas que atendem áreas rurais. Os engenheiros agarram-se a supostas questões de qualidade e segurança e, na maioria das vezes, não aceitam discutir alterações. Esquecem-se do fato de que a eletricidade traz consigo a possibilidade de diminuir o fluxo migratório às metrópoles e, consequentemente, maiores possibilidades no desenvolvimento das regiões menos favorecidas (tanto pela natureza dos recursos locais como pelo esquecimento dos governos).
Foi neste cenário que ocorreram as mudanças no setor elétrico brasileiro, gerando mais dúvidas sobre o futuro da energização das áreas rurais, pois o momento de transição que gera a privatização e a desregulamentação vislumbra o novo paradigma de mercado. A questão que fica é como fazer com que empresas privadas se interessem pelo atendimento de um mercado difícil e com incertezas de retornos dos investimentos (visível).
Este trabalho apresenta uma proposta de abordagem da eletrificação rural na nova situação de mercado para a indústria elétrica no Brasil. Esta abordagem propõe a determinação de recursos orçamentários anuais para energização do campo como parte da estratégia de desenvolvimento local e/ou regional. Assim, sempre que houver o conhecimento concreto do real estado da eletrificação rural e definidos os limites de custo mínimo e classe de instalação (pré-energização ou definitiva), haverá uma quantidade de recursos a ser alocada em uma dada geografia e em determinado período de tempo.
A idéia é introduzir as bases econômicas e legais para estabelecer um processo de eletrificação rural em um ambiente competitivo, no qual o poder concedente colocaria em oferta (ou licitação) bolsões a serem energizados no campo onde a empresa (concessionária, cooperativa, consórcio de empresas, associações, ONGs, etc) vencedora, que apresente o menor custo para realizar o empreendimento, seja responsável pela implementação da eletrificação rural na região, levando em conta as características locais de disponibilidade energética e participação da sociedade.
Também, na medida em que este trabalho procura sintonizar-se no contexto do desenvolvimento da eletrificação rural no ambiente das concessionárias privadas, é importante ressaltar que a proposta se faz dentro de um mercado emergente, que é fortemente influenciado por uma demanda reprimida, característica dos países em desenvolvimento.
O NOVO CENÁRIO DA ELETRIFICAÇÃO RURAL NO BRASIL
O setor elétrico brasileiro passou, nos últimos anos, por radicais alterações institucionais. De um monopólio estatal, derivou-se para um conjunto de concessionárias privadas, onde o mercado, a competição e a regulação são seus pilares fundamentais.
No entanto, persistem críticas a tais mudanças, pois a evidência da liberalização dos mercados de energia (mais claramente no hemisfério norte) levou a alterar o modelo do setor elétrico brasileiro. Porém, a alteração deste modelo foi realizada com certas lacunas, sendo uma delas a eletrificação rural. ROSA et al (1998) resumem os receios que perturbam grande parte da "inteligência elétrica" nacional: "A falta de definição prévia das regras do novo modelo institucional do complexo setor elétrico brasileiro, contribui significativamente para aumentar as resistências dos investidores privados que limitam-se a aproveitar as oportunidades de negócios surgidas com a venda de ativos sub-avaliados e já amortizados pela sociedade brasileira. Os exemplos verificados pela população do Estado do Rio de Janeiro devem servir como alerta e levar o governo a rever seu calendário de prioridades no que se refere às reformas e privatização do setor elétrico".
Quando se analisa com atenção a questão da zona rural observa-se forte tendência, no escopo do paradigma de mercado, de que esse segmento da sociedade brasileira permaneça, por um bom período, sem espaço e esquecido pelos planejadores do desenvolvimento nacional. De fato, se no ambiente estatal já não foi possível o atendimento generalizado do pobre rural, o que acontecerá agora quando o mercado está sendo imposto como referencial de implementação? O mais provável, se nada for estipulado pelo poder concedente, é que a eletrificação rural venha a se definir como um artigo de luxo no campo. LESSA, in ROSA et al (1998), deixa claro essa preocupação: "Todos concordam que o bilhete de entrada na modernidade deste século foi o acesso à energia elétrica. Países que integraram toda a sua população ao século das luzes e necessitam atender a um modesto crescimento vegetativo de demanda energética, teriam, na temática de aumentar a eficácia e a eficiência do sistema elétrico, uma motivação central na reforma. No Brasil, entretanto, uma parcela significativa da população rural ainda está no século XIX, e as 'luzes da cidade' exercem um fascínio não literal para o crescimento explosivo das metrópoles. Pelos sinais de mercado esta população jamais será priorizada, permanecerá excluída. A não ser quando, favelizada, sugerir um mercado atraente. Nossa reforma, em seus mesquinhos estudos de corretagem, nem suspeita o quanto esta questão é estratégica".
Os planejadores do desenvolvimento brasileiro necessitam ter como norte a busca do desenvolvimento sustentável, ou seja, um processo de desenvolvimento que ocorra sem trazer prejuízos para o meio-ambiente e sem comprometer as necessidades das gerações futuras. Isso passa pela questão energética das áreas rurais, que nos leva a propor a introdução da filosofia do Planejamento Integrado de Recursos (PIR) no contexto local para responder as questões aqui levantadas.
A PROPOSTA DA ELETRIFICAÇÃO RURAL
O ambiente rural apresenta características bastante diversas quando comparado à zona urbana. As cidades, num ambiente urbano típico, apresentam uma grande densidade populacional e uma grande gama de diferentes atividades produtivas: indústrias, pontos comerciais dos mais diversos, profissionais autônomos, escolas, universidades, etc. Ou seja, a cidade é um mercado mais atrativo para as grandes corporações. Elas sabem que a possibilidade de retorno do seus investimentos é muito alta. Já o campo apresenta uma densidade populacional extremamente baixa e, até pouco tempo, pouca diversidade nas atividades produtivas
Porém o cenário do campo está mudando, através do surgimento de novos negócios além das atividades agropecuárias, tais como restaurantes e pesque-pague. A Figura 2 retrata a evolução da renda na zona rural durante a década de 90. Por esta Figura, percebe-se claramente as alterações que vem ocorrendo, com um aumento gradual das denominadas atividades não-agrícolas e o declínio no crescimento da expansão das atividades agrícolas.
Silva (1999) mostra que o aumento das oportunidades de trabalho em atividades não-agrícolas estancou a queda no tamanho da população rural no País: de uma redução de 0,2% ao ano na década de 80, derivou-se para um crescimento de 0,5% ao ano na década de 90.
Essa alteração no perfil da zona rural gera a necessidade de incrementar sua infra-estrutura, como proporcionar acesso à eletricidade e outros energéticos para satisfazer aos anseios crescentes. Surge, então, um novo ingrediente na discussão da eletrificação rural, pois aumenta o clamor por energia no campo. Isso se reflete no novo cenário do setor elétrico: as preocupações normalmente são voltadas para os grandes consumidores, a discussão é sobre como distribuir energia com boa qualidade, como evitar que harmônicos criem pertubações nas grandes indústrias; esquece-se de como propiciar a chegada de um bico de luz nos rincões mais distantes do país. Porém as mudanças no campo fatalmente irão proporcionar maiores pressões para uma maior universalização da energia elétrica.
Como o mercado, mesmo emergente no sentido da mudança para competição e participação privada, já mostra suas tendências a ignorar o atendimento elétrico das zonas rurais, esse nicho da sociedade precisa contar, ainda, com a parceria do Estado, que necessita elaborar projetos, em conjunto com a iniciativa privada, que propiciem a chegada de luz ao sertão, como parte de um processo de desenvolvimento limpo. E esses projetos, para apresentarem melhores resultados, devem ser exeqüíveis e calcados em iniciativas que envolvam diversos segmentos da estrutura estatal: ministérios (quando da questão nacional) e secretarias (quando de questões estaduais) de desenvolvimento, trabalho, energia, infra-estrutura e de agricultura. Também, segmentos da sociedade civil organizada diretamente envolvidos, os interessados e a iniciativa privada devem ser convocados a participar. O problema é de difícil equacionamento e a somatória de esforços de diferentes espectros da sociedade propicia maior eficácia na sua resolução.
O Planejamento Integrado de Recursos (PIR) possibilita à elaboração de alternativas para diminuir (e até eliminar, no longo prazo) o déficit de eletricidade no campo. O PIR, conforme esquema básico mostrado na Figura 3, pode ser entendido como um instrumento no processo de planejamento que leva em consideração opções de utilização de recursos do lado da oferta e da demanda, em termos qualitativos e quantitativos, visando o desenvolvimento sustentável e contando com a participação dos órgãos, ou elementos da sociedade envolvidos, em todo o processo de planejamento, propiciando a aceitabilidade dos empreendimentos pela sociedade como um todo (seja no ambiente local, regional ou global).
Udaeta (1997) resume as etapas do PIR, mostradas no diagrama da Figura 3, conforme apresenta-se a seguir:
• identificação dos objetivos - definir claramente o que se pretende atingir com o processo de planejamento;
• estabelecimento da previsão da demanda a ser atendida;
• identificação dos recursos de oferta e de demanda disponíveis para o atendimento energético segundo as metas estabelecidas;
• valoração dos recursos de oferta e demanda - etapa na qual se confere, qualitativa e quantitativamente, atributos aos recursos de tal forma que se permita uma comparação entre eles. Nem sempre é necessário, possível ou desejável que esta valoração se dê apenas em termos de custo. Os objetivos podem conduzir a atribuição de outros critérios, até mesmo subjetivos;
• desenvolvimento de carteiras de recursos integrados - etapa na qual, de acordo com as metas, se agrupam os recursos, de oferta e demanda, em carteiras, de modo que haja diversas opções integradas, segundo o mesmo período de previsão;
• avaliação e seleção de carteiras de recursos integrados - etapa na qual se escolhe, dentre as opções de carteiras, os recursos que atendem, segundo os critérios objetivos definidos (menor custo, maior satisfação, etc), à demanda prevista, de acordo com as metas estabelecidas;
• plano de ação - etapa na qual se define, a partir dos recursos já escolhidos, quais os passos que devem ser dados para que a meta seja atingida. Deve se prever instâncias avaliativas que permitam o monitoramento do plano de ação ao longo do tempo e o seu ajuste à realidade constantemente mutável.
• participação dos interessados envolvidos nas diferentes etapas pertinentes de tal forma a: de um lado fundamentar o processo de planejamento e, de outro, colocar os participantes cientes do processo e da sua parcela de ganho.
Assim, alguns pontos importantes de uma proposta para energizar o campo calcada nesses princípios são listados a seguir:
• definir e/ou conhecer a região a ser atendida;
• quais os usos que serão dados a energia – ex: produtivo ou melhoria da qualidade de vida?
• quais as fontes energéticas e hábitos de uso existentes na região - ex: sistema elétrico próximo? Potencial de utilização de energia não tradicional? Possibilidade de aproveitamento de PCH? Usos finais eficientes? Qual o perfil da matriz energética local?
• qual é a participação dos interessados – ex: podem arcar com parte dos investimentos? Necessitam de um financiamento completo? Existe possibilidade de executar parte das obras em mutirão?
As respostas dessas e de outras questões permitem a elaboração de um perfil da área e do público a ser atendido. Isso possibilita a determinação de qual montante de recursos deverá estar disponível para energizar essa área. Esses recursos podem provir de entidades que se interessam em financiar projetos de infra-estrutura nas zonas rurais. No Brasil, uma entidade que tem participado de diferentes programas de eletrificação rural e tem demonstrado interesse em expandir seus horizontes de financiamento é o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). Segundo estudo da ELETROBRÁS (1999), outras possíveis fontes de financiamento para eletrificação rural são o Banco Mundial (BIRD), o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), o Banco do Brasil, o Ministério de Minas e Energia e o Ministério da Agricultura e do Abastecimento. Recursos locais e de empresas privadas também podem, e devem, ser buscados (inclusive deve-se considerar, em um futuro bem próximo, o financiamento a partir do CDM – Clean Development Mechanism). A Figura 4 apresenta graficamente, e de maneira sucinta, essa proposta.
Tendo sido identificadas as características de consumo dos interessados, as características energéticas disponíveis, quais os recursos com que os interessados podem contribuir e uma fonte de financiamento, propõem-se abrir um processo de concorrência para atendimento da demanda existente. Qualquer empresa (entidade pública, privada ou mista) que tenha condições de atender os interessados pode participar. Essas empresas podem ser empreiteiras tradicionais, concessionárias, um conjunto de empresas que se unem para construir uma obra, ou mesmo uma cooperativa formada pelos interessados (até a própria prefeitura). Eles devem buscar atender a demanda através dos recursos energéticos regionais anteriormente identificados. Assim, uma empresa pode optar em elaborar um projeto de expansão de rede; outra pode escolher um aproveitamento hidrelétrico; outra pode optar por utilizar o potencial das energias não tradicionais (ex. solar, eólico, etc.); uma quarta pode optar pelos recursos da biomassa local e existe, inclusive, a possibilidade de ação nos usos finais e hábitos de uso da energia.
As diversas propostas são, então, apresentadas e analisadas. Os critérios utilizados na análise não devem ser calcados apenas em função do menor custo, e sim em valores que promovam o desenvolvimento sustentável da região, o que implica pensar num mix de recursos mínimos (como indica a filosofia do PIR). Aqui a participação (ou melhor, o envolvimento) dos interessados é fundamental. São eles que conhecem mais suas peculiaridades, ou seja, seus costumes, sua cultura. Enfim, as características que envolvem o consumo de energia.
Todo o processo é constantemente analisado. Isso permite que eventuais erros possam ser corrigidos no seu transcorrer. A aprimoração constante dos trabalhos permite que os resultados ao longo do processo de energização sejam sempre melhores, pois otimiza a utilização dos diversos recursos.
CONCLUSÕES E CONSIDERAÇÕES FINAIS
As mudanças no setor elétrico brasileiro já são uma realidade e deve-se aprender a conviver com elas. Hoje não mais existe o monopólio estatal no setor de distribuição de energia elétrica, mas sim um conjunto de empresas que disputam um grande mercado. No entanto, ainda existem nichos pouco atrativos. A zona rural é um deles.
Cabe ao Estado, através de suas instancias de poder e tomada de decisão, criar mecanismos e programas que propiciem condições de atendimento à zona rural (quer seja através de regras, normas, subsídios e/ou incentivos, quer seja através de estratégias específicas de desenvolvimento). Essas condições podem ser encaradas como incentivos que tornem a zona rural um mercado mais atrativo para os grupos privados. Sem isso, não haverá solução para o problema. E, até o momento, discutiu-se muito alguns problemas como qualidade de energia, áreas de concessão, mudanças na matriz energética. Esqueceu-se um pouco o atendimento do pobre da zona rural.
Este trabalho apresenta as bases de uma proposta que visa tornar possível minimizar a falta de luz no campo. Outras caminhos, para cumprir tal meta, também são viáveis. O único caminho que não pode ser trilhado é o da omissão, o da exclusão social.
Em função da indecisão atual transitória com referência ao planejamento (indicativo ou não) e a tendência a deixar às forças de mercado resolver a problemática energética (e em todos os setores), considera-se coerente dar passos no sentido de conduzir tarefas que permitam a implementação do PIR como filosofia de planejamento local, regional e global, pois isso permitiria manter os pés no chão e contornar melhor a problemática subjacente aos mercados emergentes e às tendências a liberalização. Não apenas no que diz respeito a eletrificação rural mas no contexto da indústria energética em geral (empresas, concessionárias, entes reguladores, poder concedente, usuários e produtores).
REFERÊNCIAS
[1]RIBEIRO, F.S. Eletrificação rural de baixo custo. São Paulo, junho de 1993. 157p. Tese (Livre Docência) - Escola Politécnica da Universidade de São Paulo.
[2]ROSA, L.P.; TOLMASQUIM, M.T.; PIRES, J.C.L. A reforma do setor elétrico no Brasil e no mundo - uma visão crítica. Editora Relume - Dumará. Rio de Janeiro, 1998. 211p.
[3]SILVA, J.G.DA. O novo rural brasileiro. Instituto de Economia - Universidade Estadual de Campinas (IE-UNICAMP), 1999. 153p.
[4]UDAETA, M.E.M Planejamento Integrado de Recursos Energéticos - PIR - para o setor elétrico (pensando o desenvolvimento sustentável). São Paulo, 1997. 351p. Tese (Doutorado). Escola Politécnica da Universidade de São Paulo.
[5]ELETROBRÁS - CENTRAIS ELÉTRICAS BRASILEIRAS S.A. "Luz no Campo" - programa nacional de eletrificação rural - normas operacionais (versão preliminar). Brasil, março de 1999.
Endereço para correspondência
Luiz Henrique Alves Pazzini
e-mail: pazzini@pea.usp.br
