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Como citar este trabajoAn. 3. Enc. Energ. Meio Rural 2003
Custos unificados para a eletrificação rural em São Paulo
Fernando Selles Ribeiro; Luiz Fernando Kurahassi; Luiz Henrique Alves Pazzini; Luiz Cláudio Ribeiro Galvão; Marcelo Aparecido Pelegrini
GEPEA-USP, Grupo de Energia do Departamento de Engenharia de Energia e Automação Elétricas, Escola Politécnica da Universidade de São Paulo, Avenida Prof. Luciano Gualberto, travessa 3, 158; Sala A2-35, CEP: 05508-900, São Paulo, SP, Brasil, Tel: (55)(11)3818-5279, Fax: (55)(11)210-3595
RESUMO
Preocupado com os altos custos de ligações praticados pelas empresas de energia, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES - fez uma série de exigências ao Governo do Estado de São Paulo para tornar-se o agente financiador do programa de eletrificação rural "Luz da Terra". Entre elas destacava-se a elaboração e adoção de uma norma técnica unificada privilegiando a adoção de sistemas simplificados de distribuição de energia elétrica e um sistema único de apropriação de custos compatível com as metas de baixos custos médios de ligação para o estado. Foi elaborado um modelo de apropriação de custos a partir dos preços médios de mercado de materiais e mão-de-obra cujos valores eram mais significativos na composição final dos projetos. O modelo foi aceito pelas concessionárias participantes do programa como padrão para estabelecer um custo de referência para cada projeto a ser executado. A vantagem de um sistema unificado é que permite a cada projeto de extensão de rede ter seus custos de materiais e mão-de-obra orçados numa mesma base, independente da empresa de energia envolvida. Apesar de não ter sido adotado por todas as concessionárias, a adoção de um sistema unificado e o estabelecimento de custos de referência mostrou-se essencial para o controle de preços das redes de distribuição rural para o estado de São Paulo.
Palavras-chave: Eletrificação rural, sistemas simplificados, custos unificados.
ABSTRACT
The Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES, worried about the high connections costs practiced by the energy utilities, made some demands to the São Paulo State Government to become the agent backer of the rural electrification "Luz da Terra" program. Two of them was the elaboration and adoption of an unified technical norm privileging the adoption of simplified systems of electric energy distribution and an only system of costs establishment compatible with the goals of low medium connection costs for the state. A model of costs establishment was elaborated through the medium prices of market materials and labor activities whose values were more significant in the final composition of the projects.
The model was accepted by the utilities participants of the program as a pattern to establish a reference cost for each project to be executed.
The advantage of an unified system is that it allows to each project of grid extension to have its costs of materials and labor activities estimated in the same base, independent of the company involved. In spite of not having been adopted by all the utilities ones, the adoption of an unified system and the establishment of reference costs was essential for the control of rural distribution grids prices in the São Paulo State.
INTRODUÇÃO
Em 1989, o Comitê de Distribuição - CODI - reuniu as empresas convenentes em sua Comissão de Eletrificação Rural - CER - para um estudo conjunto. Foi verificado que existe uma grande variação entre os custos modulares das empresas para uma mesma instalação, atingindo-se variações médias da ordem de 1 para 4. Um dos motivos principais para tais diferenças é a diversidade de padrões de redes e critérios de projetos.
Em 1990, um relatório do CCON - Comitê Coordenador de Operações do Norte/Nordeste - afirmou que uma ligação rural poderia custar mil dólares, em média. Em algumas empresas custava mais de dez mil dólares, sendo o custo médio das concessionárias da região centro-sul de três mil e seiscentos dólares. O CCON também concluiu que os poucos recursos captados pelas empresas foram aplicados em sistemas convencionais, quando poderia, através da utilização de materiais alternativos, ampliar o benefício da energia elétrica a um número maior de consumidores.
Em maio de 1998, o jornal Gazeta Mercantil publicou uma matéria sobre eletrificação rural na qual um dos assuntos abordados referia-se aos altos custos praticados pelas empresas brasileiras de eletricidade. Foi constatado que no programa rural do Governo do Mato Grosso do Sul, cada quilômetro da sofisticada rede trifásica com postes de concreto custava R$ 24.700,00, trinta vezes mais do que na cidade francesa de Raimbolet, perto de Paris, onde sistemas monofásicos com postes de madeira atendem às necessidades de energia de seus moradores. Neste mesmo ano, o programa do Governo de Pernambuco atendia consumidores com o padrão técnico monofásico a um custo médio de R$ 1.200,00 por ligação, enquanto que o programa PROLUZ, do Rio Grande do Sul já beneficiara 11.300 famílias rurais no estado a um custo médio de R$ 1.500,00, também fazendo uso de padrões técnicos simplificados.
Jucá (1998) aponta que a falta de atrativos no mercado rural e a despreocupação em reduzir custos para ampliar o atendimento podem explicar porque, mesmo tendo constatado os motivos que levavam a tão grandes diferenças, as empresas continuaram praticando custos elevados.
Os altos custos inviabilizam a conexão do pequeno e pobre produtor ao sistema, agravando a pobreza e a distância da cidadania plena.
Para viabilizar o atendimento de eletricidade às suas áreas rurais, países desenvolvidos como os Estados Unidos, Canadá e Austrália desenvolveram programas de eletrificação que aliaram uma estrutura de financiamento atrativa com o uso intensivo de sistemas de distribuição simplificados. Nos Estados Unidos, por exemplo, a adoção do sistema monofásico e a padronização de equipamentos resultou, na década de 30, em um custo de 412 dólares por quilômetro de rede.
No Brasil, as pesquisas em sistemas simplificados de baixo custo para a eletrificação rural começaram em meados da década de 70 por iniciativa da Escola Técnica Federal de Pelotas, no Rio Grande do Sul. Foram estudados métodos simplificados para construção de redes como o sistema Monofilar com Retorno pela Terra, MRT, com o emprego de materiais simplificados como o poste de madeira, condutor de aço, chave repetidora, descarregador de chifre, haste de captação de descarga atmosférica e engate espiralado.
Apesar da adoção de padrões técnicos simplificados e baratos serem recomendados em trabalhos de órgãos Federais, ou então de financiamento, e de algumas entidades de ensino, na prática existem grandes dificuldades na aceitação desses padrões, no todo ou em parte, na maioria das empresas brasileiras.
Além da questão técnica, a prática mostra que os custos da eletrificação rural também dependem do modelo de gestão do programa implantado. O mesmo tipo de sistema elétrico pode ter custos muito diferentes nos casos onde é dada total liberdade às empreiteiras ou onde a comunidade atingida é envolvida no processo de eletrificação, participando do controle das compras de materiais e empregando mão-de-obra local, por meio de mutirão.
Experiências mostram que programas onde há a participação de órgãos externos às concessionárias, como prefeituras, secretarias de governos estaduais, universidades e a própria comunidade interessada em receber o benefício da energia, apresentam custos mais baixos por ligação.
No programa "Luz da Terra", no município piloto de Pindamonhangaba, por exemplo, a participação da comunidade no processo de licitação para um projeto no bairro de Bom Sucesso resultou em uma redução de custos de R$1.800,00 para R$875,00 por ligação.
Correia (1992) conclui que os recursos para a eletrificação rural investidos nos programas normalmente provêem de fontes externas, o que não faz o órgão executor, normalmente a concessionária, ter preocupação com os custos.
ELETRIFICAÇÃO RURAL EM SÃO PAULO
A eletrificação rural no estado de São Paulo evoluiu, principalmente, a partir de programas desenvolvidos por concessionárias de energia.
Após ser constituída, em 1967, a CESP iniciou suas atividades relacionadas à eletrificação rural. Os investimentos para construção das linhas-tronco e ramais eram suportados pelos interessados, sendo o padrão técnico utilizado, o trifásico. Este sistema durou até 1972, quando a CESP passou a investir em linhas-tronco que julgava rentáveis. Em 1976, a CESP passou a eletrificar propriedades rurais através do Plano Nacional de Eletrificação Rural elaborado pela ELETROBRÁS, no qual o consumidor participava dos investimentos conforme uma tabela montada com base no custo total dos projetos, rateado por todos os participantes. De 1981 a 1984, a CESP desenvolveu seus programas com recursos próprios, assumindo 30% dos custos e deixando 70% por conta dos consumidores. O sistema continuava a ser o trifásico e os transformadores eram de 75 kVA. A partir de 1990, a CESP iniciou programas regionais em parceria com o Governo do Estado, o qual passou a participar com 50% dos investimentos, ficando 40% por conta da CESP e 10% para o interessado. A linha tronco era trifásica, mas o ramal passou a ser MRT.
Até o ano de 1974, para energizar suas propriedades, os interessados da área de concessão da CPFL assumiam os investimentos, construindo seus ramais a partir de linhas existentes da CPFL ou de particulares. Em 1974, a CPFL passou a investir na eletrificação rural à razão de 10 salários mínimos por consumidor interessado na ligação, desde que a linha-tronco atendesse a grupos de 10 consumidores. A diferença do custo da linha-tronco era paga à vista pelo interessado. A partir de 1975, para agrupamentos de mais de 20 consumidores, a CPFL passou a assumir a construção da linha-tronco, desde que estes se congregassem em sociedades civis. Os consumidores respondiam apenas pela construção dos ramais secundários e estações transformadoras. Após agosto de 1976, a CPFL passou a construir as linhas-troncos sem a participação dos consumidores, conforme os índices da ELETROBRÁS. O prazo era de 15 anos para pagamento sujeito a juros de 12% ao ano. Em 1977, através de financiamento do BADESP, a CPFL passou a financiar e coordenar o projeto e a construção dos ramais e estações transformadoras dos clientes rurais, que continuavam encarregados da manutenção. Esta política persistiu até meados de 1978 quando a CPFL fundiu-se à CESP e adotou os seus critérios: construção de todo o sistema, até o medidor, pela concessionária, participando o cliente com 70% dos custos, financiados nas mesmas condições concedidas pelo BADESP e pela ELETROBRÁS. De 1983 a 1985, os custos das ligações rurais ficaram sob a total responsabilidade dos interessados. De 1986 a 1988 surgiram os recursos do PRONI, o que viabilizou a ligação de 137 novos clientes irrigantes. A partir de 1989 não mais existiu política específica para os clientes rurais.
A Eletropaulo, então Light Serviços de Eletricidade S.A, até a década de 70, realizou programas de eletrificação rural, principalmente na região do Vale do Paraíba, atingindo o número de 4000 ligações de propriedades cadastradas como rurais, oferecendo altos subsídios aos consumidores. De 1980 a 1984, o atendimento do mercado rural se deu de acordo com a legislação, sem a ocorrência de planejamento especial ou subsídios. A partir de 1985 foi desenvolvido e implementado o "Programa de Expansão da Eletrificação Rural - Eletrorural", que se estendeu até o ano de 1988. Neste programa, a Eletropaulo assumiu 70% dos investimentos ficando os 30% restantes a cargo dos interessados. No período de 1985 a 1988 foram ligadas 5.813 propriedades. Estas ligações representaram um crescimento de 51% no período, com média anual recorde de 13%.
De 1989 até 1993 o atendimento do mercado rural voltou a ser praticamente conforme solicitação individual dos consumidores, sem qualquer subsídio, com crescimento médio anual de apenas 1,5%. Em 1994 foi lançado o Programa de Eletrificação Rural - PER, com o objetivo de completar o atendimento ao mercado rural em toda a área de concessão da Eletropaulo. Em especial, o PER desenvolveu estudos de racionalização e atualização técnica, com redefinição de projeto, traçado de linhas e cálculos mecânicos, uso de materiais e equipamentos recuperados da rede urbana e serviços de mão-de-obra local, o que provocou uma redução de 60%, em termos médios, nos custos de construção das redes rurais, visto que o custo médio por ligação da Eletropaulo, antes do PER, era de aproximadamente R$ 9.000,00.
As concessionárias paulistas de energia elétrica, fossem elas de caráter estatal ou privado, normalmente não se preocuparam em exercer uma política de redução de custos para as linhas de distribuição nas área rurais. Além disso, o Estado foi pouco atuante na questão da eletrificação rural e nunca houvera uma política estadual que congregasse esforços de todas as empresas de energia simultaneamente em um objetivo único de atendimento à zona rural.
Apenas nos últimos anos algumas concessionárias adotaram práticas que possibilitaram um queda nos custos: 1989 na CESP e 1994 na Eletropaulo, sendo que a CPFL não se preocupou com esta redução.
O PROGRAMA "LUZ DA TERRA E O SISTEMA UNIFICADO DE APROPRIAÇÃO DE CUSTOS
O Governo do Estão de São Paulo, visando levar energia elétrica para 100% das propriedades rurais do Estado, instituiu, em Setembro de 1996, o programa de eletrificação rural "Luz da Terra".
Os recursos para o financiamento das ligações vieram do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES, que para tornar-se o agente financiador do programa fez uma série de exigências ao Governo do Estado, face à sua preocupação em relação ao histórico de altos custos praticados pelas concessionárias de energia.
O BNDES solicitou que fossem atendidas, entre outras, três condições consideradas como fundamentais, e que o decreto que instituiu o programa obrigava a considerar:
a) a exigência de uso de sistemas de baixo custo;
b) a exigência da elaboração e adoção de uma norma técnica simplificada para todas as empresas que aderissem ao programa, correspondente a um sistema compatível com os baixos custos desejados; e
c) a exigência da elaboração e adoção de um sistema único de apropriação de custos, compatível com as metas de baixos custos médios.
O decreto que instituiu o programa previa a criação de uma Comissão para coordenar e gerenciar o programa, em todos os seus aspectos, desde a aprovação dos projetos e sua execução, até a prestação de contas da aplicação dos recursos e a total implementação do programa. Foi então instituída, no âmbito da Administração Estadual e subordinada ao Governo do Estado de São Paulo, a Comissão de Eletrificação Rural do Estado de São Paulo - CERESP.
A CERESP tinha várias atribuições, entre elas, Constituir uma Comissão Técnica - COMTEC - em conjunto com representantes do Departamento de Engenharia de Energia e Automação Elétricas da Escola Politécnica da Universidade de São Paulo e da Secretaria de Agricultura e Abastecimento.
A COMTEC tinha como umas de suas atribuições examinar os projetos executivos e os orçamentos das obras elaboradas pelas concessionárias de energia considerando os aspectos técnicos e orçamentários, segundo os padrões simplificados e o sistema único de apropriações de custos estabelecidos.
Para atender às exigências do BNDES, foram então elaboradas pela COMTEC e aprovadas pela CERESP, a "Instrução Técnica Unificada - ITU 01", com o objetivo de traçar os parâmetros técnicos a serem seguidos para elaboração de projetos, e o "Sistema Unificado de Gerenciamento dos Projetos e Apropriação dos Custos", cuja finalidade seria o de orçar todos os projetos numa mesma base, independente de qual concessionária fizesse o projeto.
Para a determinação de um sistema único de apropriação de custos foi feito, inicialmente, um levantamento dos materiais de maior uso nas redes de distribuição rurais. Em seguida, estimou-se a média dos materiais por ligação, seus preços unitários e suas significâncias, ou seja, suas relações custo e incidência em relação ao valor total. Foi aplicada aos dados obtidos a teoria de Pareto - curva ABC - concluindo que as famílias de materiais de maior significância compostas por transformadores, postes, condutores, isoladores e dispositivos de proteção correspondiam a cerca de 80% do valor total de materiais - tipo A da curva - empregados na construção das redes de distribuição rural.
Foram então estabelecidos os valores dos itens mais significativos na composição dos custos, e os itens de mão-de-obra. Os valores adotados aproximavam-se da média de mercado e eram, geralmente, menores do que os praticados pelas concessionárias.
Através do "Sistema Unificado de Gerenciamento de Projetos e Apropriação dos Custos" a concessionária estabeleceria um orçamento de referência para cada projeto, o qual serviria de base para comparação com o orçamente apresentado pela empreiteira à comunidade. O custo de referência seria de uso restrito da concessionária, e não poderia ser revelado.
O CONTROLE DE CUSTOS
O programa "Luz da Terra" permanece em vigência até os dias atuais e, um estudo dos indicadores técnicos e econômicos de seus três primeiros anos revelam a importância da criação de um mecanismo de controle de custos.
Nos anos de 1997, 1998 e 1999 foram aprovados pela COMTEC projetos que somados contabilizam 7712 ligações. Os projetos foram elaborados pelas empresas Elektro Eletricidade e Serviços S/A, Empresa Bandeirante de Eletricidade, Companhia Paulista de Força e Luz, Caiuá - Serviços de Eletricidade S/A, Empresa Elétrica Bragantina S/A, Companhia Sul Paulista de Energia, Companhia Luz e Força Santa Cruz, Empresa de Eletricidade Vale do Paranapanema, e pelas cooperativas CERIPA - Cooperativa de Eletrificação Rural de Itaí, Paranapanema, Avaré LTDA, CETRIL - Cooperativa de Eletrificação e Telefonias Rurais de Ibiúna, e CEDRI - Cooperativa de Energização e Desenvolvimento Rural do Vale do Itariri.
O total projetado de redes que foram aprovadas pela COMTEC contabiliza 964 quilômetros de novas linhas de distribuição de energia no campo, a um custo médio por ligação, para os anos de 1997, 1998 e 1999, conforme a Tabela 1.
Da Tabela 1, pode-se notar que os custos durante os anos de 1997 e 1998 permaneceram praticamente inalterados, e próximos das expectativas iniciais de baixos custos idealizadas pelo programa. No entanto, no ano de 1999 nota-se uma sensível elevação nos custos médios em relação aos dois anos anteriores.
Apesar de ter existido um pequeno aumento no preço dos materiais que compõem as redes elétricas, o principal motivo da elevação nos custos, para o ano de 1999, deveu-se, principalmente, à redução do uso do sistema MRT pelas empresas de energia, conforme pode ser visto na Figura 1.
Da Figura 1, pode ser notado que, durante os anos de 1997 e 1998, as empresas fizeram uso do sistema MRT em cerca de 38% de seus projetos para o programa "Luz da Terra", reduzindo este percentual para cerca de 13% em 1999. Por outro lado, o aumento do padrão técnico bifásico vertical com condutor de aço foi de 33% em 1997 para 54% em 1999, explicando a elevação dos custos para este ano, pois o bifásico vertical, apesar de ser um sistema também simplificado quando comparado aos sistemas de distribuição urbanos, apresenta custos mais elevados do que o sistema MRT.
Quando se comparam os custos médios por ligação entre empresas diferentes, mostrados na Tabela 2, pode-se notar que os custos não apresentam grandes variações, como as que ocorriam no passado da eletrificação rural em São Paulo.
As pequenas diferenças que existem nos custos das empresas ocorrem em virtude do uso mais ou menos intensivo de padrões técnicos simplificados, e não são decorrentes de custos diferentes para instalações semelhantes.
O motivo de uma maior homogeneidade nos custos das ligações para o estado em relação ao passado deve-se, em grande parte, a adoção de um sistema unificado de custos e ao estabelecimento do custo de referência, aliados à consolidação de uma comissão técnica responsável pela análise técnica e orçamentária dos projetos de extensão de redes para as ligações rurais no estado de São Paulo, dentro do escopo do programa "Luz da Terra".
CONCLUSÃO
A falta de atratividade do mercado rural para as empresas de energia elétrica e o desenvolvimento de modelos de gestão para a eletrificação rural centrado nas concessionárias resultaram, durante muitos anos, em altos custos médios de ligação, inviabilizando o acesso aos moradores de baixa renda à luz elétrica.
A escassez de recursos para investimento em eletrificação rural e a necessidade de atendimento a uma demanda caracterizada por um público, em sua grande parte, de baixa renda deve levar a sociedade a discutir e implementar programas de eletrificação rural envolvendo múltiplos atores, integrados entre si, buscando um objetivo comum, ou seja, o de viabilizar o atendimento ao público rural indistinto.
A viabilidade da universalização do atendimento de energia elétrica pressupõe, entre outros aspectos, o atendimento das populações de baixa renda a custos compatíveis com suas capacidades de pagamento.
O programa "Luz da Terra", além de ser um modelo integrado de eletrificação rural, buscou criar mecanismos de controle de custos através do estabelecimento de uma instrução técnica simplificada e um sistema único de apropriação de custos. Ambos, apesar de não terem sido adotados integralmente pelas concessionárias, vem sendo fundamentais para o controle de custos e a eliminação de grandes disparidades existentes entres os preços praticados por diferentes empresas de energia.
REFERÊNCIAS
[1]JUCÁ, A.S. Eletrificação rural de baixo custo - norma técnica e vontade política. Dissertação de mestrado - Escola Politécnica, Universidade de São Paulo 1998 190p.
[2]GAZETA MERCANTIL, Relatório - Dossiê eletrificação rural, 22 de maio de 1998.
[3] CORREIA, J.S.S. Eletrificação Rural de baixo custo - avaliação e prática. Dissertação de mestrado - Escola Politécnica, Universidade de São Paulo 1992 242p.
[4]CERESP - Comissão de eletrificação rural do estado de São Paulo. Sistema unificado de gerenciamento de projetos e apropriação de custos do programa de eletrificação rural "Luz da Terra". São Paulo, 1996.
[5]ESCOLA POLITÉCNICA DA UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO Eletrificação Rural de Baixo Custo, Relatório Final. Universidade de São Paulo 1993
[6]PELEGRINI, M.A. Prática de eletrificação rural em São Paulo (1995-1997). Dissertação de Mestrado - Escola Politécnica, Universidade de São Paulo 1998 134p.
Endereço para correspondência
Luiz Fernando Kurahassi
e-mail: kurahass@pea.usp.br
