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How to cite this paperAn. 3. Enc. Energ. Meio Rural 2003
Iluminação pública em pequenos municípios do estado de São Paulo
Edna Lopes RamalhoI; Moacyr Trindade de Oliveira AndradeII
IFEM/UNICAMP, CEP 13083-970, Campinas, SP tel (019)289-3722
IICSPE, CEP 01415-000 São Paulo, SP tel (011)3138-7057
RESUMO
Este trabalho tem por objetivo apresentar as características técnicas, comerciais e sociais relativas aos serviços de Iluminação Pública, discutindo as responsabilidades e especificidade dos mesmos, tendo em vista as atuais condições de sua operacionalidade, em função do alto grau de inadimplência por parte do Poder Público, os objetivos empresariais dos concessionários, e o processo de reestruturação do Setor Elétrico Nacional, identificando particularidades específicas das dificuldades vivenciadas pelos pequenos municípios, notadamente com características de economia agrícola / pastoril.
Em síntese, pretende-se avaliar a atual condição de prestação deste serviço público e sua evolução face as novas características dos atores oriundos da reestruturação do Setor Elétrico, cujos objetivos e responsabilidades estão em discussão, com sensíveis alterações no relacionamento entre concessionários, órgãos públicos municipais e os órgãos reguladores Federal e Estadual, evidenciando um possível impasse no que se refere à viabilidade de manutenção das atuais características de relacionamento entre os novos atores envolvidos.
Este enfoque maior foi direcionado às particularidades dos pequenos municípios evidenciando os problemas e formas de relacionamentos entre os órgãos oficiais envolvidos com a prestação deste serviço, as características de qualidade e das formas de viabilização técnica e econômica nas mesmas.
Utiliza-se, como caso exemplo, os serviços de auditoria técnica desenvolvido pela CSPE de confrontação de dados entre concessionárias e o Poder Público, sobre a conformidade entre os reais montantes de Energia, Faturas, Luminárias, Tipos de Lâmpadas, Manutenção e Expansão dos Sistemas de Iluminação Pública e aqueles praticados pela relação comercial, bem como resultados de pesquisa de satisfação realizada em municípios do Estado de São Paulo.
Palavras-chave: Iluminação Pública; Regulamentação do Serviço Público; Serviços de Iluminação Pública
INTRODUÇÃO
A Constituição Federal do Brasil, estabelece que é de responsabilidade dos Municípios, "organizar e prestar, diretamente ou sob o regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local". [ C.F.B.,88 ]
A definição do "interesse local" é um dos pontos discutidos pelas prefeituras que entendem a iluminação pública não só com o aspecto de "prover claridade", mas dão ênfase a questão de segurança e inferem esta vertente como de responsabilidade Estadual, entendendo que o Estado, portanto, deve ser responsabilizado por parcela dos custos dos serviços de iluminação prestados.
Diversos são os pontos em questionamento, relacionados aos serviços de iluminação pública, envolvendo Prefeituras e Câmaras Municipais, Concessionários de Distribuição de Energia Elétrica, Governos Estadual e Federal, Ministérios Públicos, Poder Judiciário, entre vários.
Sucintamente, as discussões sobre as responsabilidades pela prestação dos serviços de IP, equacionamento das fontes de custeio, financiamento da expansão, pontos de conexão das redes com os concessionários e outros, tomaram desmedido vulto após a privatização dos concessionários de distribuição, em função de terem sido eliminadas as facilidades de dilatação de prazos de pagamento, compensação de créditos e débitos com os Estados e a União, passando a exigir a disponibilidade de recursos das prefeituras para o pagamento das faturas mensais dos serviços prestados com um prazo de 15 (quinze) dias após sua apresentação.
Assim, diversas medidas foram tomadas no sentido de prover os Municípios de recursos para o custeio deste serviço público, algumas delas consideradas inconstitucionais, por diversas decisões judiciais em várias instâncias, como a cobrança de Taxa de Iluminação Pública – TIP, independentemente das tentativas de legalização da mesma, via leis municipais ou da sua caracterização como uma contribuição espontânea dos consumidores de energia elétrica.
Este trabalho analisa o quadro atual das questões técnicas, econômicas, legais e outras que influenciam no desempenho dos serviços de iluminação pública, particularizando exemplos para os pequenos municípios do Estado de São Paulo, buscando evidenciar os esforços da CSPE no sentido buscar alternativas de atendimento à população dos serviços de iluminação pública bem como de mecanismos de adequação do seu custeio ( consumo de energia, despesas de operação e manutenção e investimentos na expansão da rede), junto às prefeituras, concessionários, órgãos reguladores e demais instituições envolvidas nesta questão.
RESPONSABILIDADE PELA PRESTAÇÃO DO SERVIÇO DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA
Em face das disposições constitucionais, é passivo o reconhecimento que o serviço de iluminação pública é da alçada municipal, por se conter, sem sombra de dúvida, na esfera do peculiar interesse do Município – o aclaramento de ruas e logradouros públicos [Meireles,85].
Com o objetivo de atualizar, adequar e consolidar as disposições referentes às Condições Gerais de Fornecimento de Energia Elétrica destinada à Iluminação Pública, a ANEEL - Agência Nacional de Energia Elétrica, promove a revisão da portaria DNAEE-158/99, caracterizando :
DA CLASSIFICAÇÃO
Art. 3º "Classifica-se como Iluminação Pública o fornecimento de energia elétrica para iluminação de ruas, praças, avenidas, túneis, passagens subterrâneas, jardins, estradas, passarelas, abrigos de usuários de transportes coletivos e outros logradouros de domínio público, de uso comum e livre acesso, cuja responsabilidade pelo pagamento das contas e pelas demais obrigações legais, regulamentares e contratuais seja assumida, exclusivamente, por pessoa jurídica de direito público."
DOS SERVIÇOS DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA
Art. 8º "A responsabilidade pelos serviços de projeto, implantação, expansão, operação e manutenção das instalações de Iluminação Pública é do Município."
Par. 1º "O concessionário poderá prestar os serviços de que trata o caput deste artigo, mediante celebração de contrato ou convênio específico para tal fim, ficando, todavia, o Poder Público Municipal, responsável pelas despesas dele decorrentes."
Cumpre ressaltar que a revisão da portaria DNAEE nº 466, Condições Gerais de Fornecimento de Energia Elétrica" passou a incorporar a regulamentação para os serviços de IP, como apenas uma forma diferenciada de consumo.
Parece, por todas as vias analisadas e pareceres de competentes juristas, não restar dúvida quanto a competência do Município da prestação do serviço público de Iluminação Pública, bem como a viabilidade de prestação do serviço pelo concessionário de distribuição mediante celebração de contrato específico para tal fim.
As Prefeituras devem assegurar a qualidade dos serviços de iluminação pública, definir sua política, bem como adotar um adequado sistema de fiscalização, mesmo que os serviços sejam delegados a terceiros, como recentemente ocorreu no município de São Paulo, contando, hoje, com seis empresas prestadoras dos serviços de IP.
Estas tarefas devem garantir o pleno objetivo a que se propõe o serviço de Iluminação Pública, sem que seja necessária uma infraestrutura de concessionária de energia elétrica, podendo haver convênios entre as prefeituras, Associações, Federações e Confederações de Municípios, no intuito de diluir custos e promover a evolução dos serviços, pesquisa e regulamentações específicas, sem o excessivo ônus, de cada Prefeitura, na execução dos mesmos serviços, principalmente nos conglomerados denominados de regiões metropolitanas.
FATURAMENTO DO CONSUMO DE ENERGIA ELÉTRICA
A regulamentação do Setor Elétrico recomenda, mas não obriga, o concessionário a instalar medição apropriada para a mensuração do fornecimento de energia para a Iluminação Pública. Os valores de consumo de energia ou demanda de potência ativas podem ser estimados, com base no período de consumo e na carga instalada, incluída a carga própria dos equipamentos auxiliares (reator / ignitor ) ou das perdas no sistema, quando for o caso.
O consumo mensal de energia elétrica para fins de faturamento é estimado como sendo o produto da potência instalada ( Lâmpadas + Perdas ) pelo número de horas de funcionamento no mês, geralmente expresso em kWh.
Deverá constar nos contratos de serviços de IP, segundo a revisão da portaria 466:
propriedade das instalações
A diversificação do ponto de entrega enseja a necessidade de definição de três tipos de tarifas, segundo a revisão da portaria DNAEE nº 466:
CONCILIAÇÃO DAS CONTAS DE ENERGIA ELÉTRICA RELATIVAS À ILUMINAÇÃO PÚBLICA
Com a introdução do PND- Plano Nacional de Desestatização e culminando com a implantação do projeto de reestruturação do Setor Elétrico Nacional, as Prefeituras Municipais passaram a defrontar com o problema de ter que, efetivamente, honrar seus compromisso em relação ao suprimento de energia elétrica, tanto para o próprio uso, prédios públicos, quanto para com a iluminação pública.
Em outros tempos, aplicavam-se diversos mecanismos de compensação ou até de perdão de dívidas e contas entre o Estado e o Município, principalmente entre aqueles que trajavam mesmas cores partidárias, promovendo-se a cada período, não idêntico ao de apresentação das faturas, mecanismos de liquidação de contas pendentes, muitas vezes um mero trocar de papéis.
Com a privatização dos concessionários de distribuição de energia elétrica, as contas passaram a requerer seu efetivo cumprimento e, de preferência, como dita a regulamentação, quinze dias após sua apresentação. Poucos organismos municipais, no passado, se preocuparam em criar receita específica para o pagamento das contas de iluminação pública.
Em diagnóstico realizado pelo grupo de estudos do DNAEE, [DNAEE, 1985], constatou-se uma grande diversidade de procedimentos entre as 45 concessionárias consultadas, havendo diferenças quanto:
Após este trabalho, a questão de inadimplência se torna vital para os concessionários, principalmente quando da privatização dos concessionários de distribuição, uma vez que a TIP- Taxa de Iluminação Pública1, passou a sofrer contestações judiciais, com interposições de ações civis públicas por representações do Ministério Público em diversos Estados. Em suma, as concessionárias que nas últimas décadas lastrearam os serviços de iluminação pública neste mecanismo, passaram, também, à vivenciar condições de inadimplência, ampliando o já dramático quadro apresentado
ESTADO DE SÃO PAULO
Os dados particularizados para o Estado de São Paulo são mostrados pela tabela 1, caracterizando a participação da Iluminação Pública em relação ao faturamento mensal total dos concessionários de distribuição no Estado de São Paulo.
A taxa média percentual de participação da Iluminação Pública em relação ao faturamento total do Estado de São Paulo é da ordem 2,294 % considerando, todos os concessionários, enquanto a média nacional é da ordem de 2,74
As quatro maiores empresas respondem por 91,41% da IP e 95,60% do Faturamento Total de Distribuição de Energia Elétrica do Estado.
Em Dezembro de 1998, estavam em débito 106 ou 45,11% dos 235 Municípios da área de concessão da CPFL e na ELEKTRO 142 ou 61,47% dos 227 Municípios, sendo que os totais das dívidas representavam cerca de 181,93% e 112,34%, respectivamente, do faturamento de iluminação pública neste mês.[ANEEL, 1999 ].
A situação de inadimplência total do país não apresenta, em média, uma situação tão expressiva, em relação ao número de Municípios. A média de Municípios em débito no país é da ordem de 37,30 % . Porém, quanto a relação (dívida / faturamento mensal ) a média nacional é da ordem de 151,10 %.
Cumpre ressaltar que estes últimos dados, em relação ao número de municípios e da relação ( dívida / faturamento mensal de IP) são parciais, não contando, por exemplo, com os números da Metropolitana e Bandeirantes em São Paulo e da Light no Rio.
Os casos extremos, dentre os dados disponíveis, revelam uma inadimplência da ordem de 90,91% no Acre e 11,15% na CEMIG, em relação ao número de municípios, enquanto para a relação (dívida / faturamento mensal) os índices extremos são de 1.720,18% na COSERN e de 14,31% na CEMIG.
Uma vez exposto o problema, a meta que deve ser almejada por todos os envolvidos é a obtenção de soluções perenes e legais para o equacionamento das necessidades, iluminação de ruas, logradouros, etc. de uso comum, ampliação da segurança pública e privada, e dos custos inerentes a operação, manutenção e expansão dos sistemas de iluminação pública, de forma a evitar o ressurgimento de situações extremas como evidenciado e, paralelamente, buscar alternativas de financiamento das atuais dívidas municipais junto aos concessionários de distribuição de energia elétrica, como ocorrido com no estado de São Paulo, alguns dos quais com mediação da CSPE.
Neste contexto, o Grupo de Trabalho do DNAEE apresentou, em 1985, algumas sugestões, enquanto as atuais discussões, promovidas pela ANEEL em suas audiências públicas, avaliam a viabilidade daquelas e de outras alternativas, trazidas por munícipes, prefeituras, órgãos de regulação, associação de municípios, consumidores, fabricantes de equipamentos, universidades e outros organismos, governamentais ou não, no intuito de prover os serviços requeridos pela coletividade, de forma consoante com a identificação de mecanismos para que os municípios obtenham os recursos necessários para garantir tanto a prestação do serviço, quanto o seu efeito colateral de ampliar a segurança.
OS RECURSOS E OS SERVIÇOS DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA
Embora nos últimos anos se tenha discutido, de forma exaustiva, a questão da TIP - Taxa de Iluminação Pública, é fato que a mesma passou a ser incluída nas faturas dos consumidores a partir do início dos anos 90.
Assim, também é fato que, antes de sua implantação, concessionários e Prefeituras Municipais prestavam os serviços de Iluminação Pública e mantinham satisfatórias relações comerciais quanto ao recebimento das faturas relativas aos mesmos.
Outro fato é que, nos dados da ANEEL, referidos a Dezembro de 99, dos 2.799 municípios avaliados apenas 37,70%, ou 1055 municípios, apresentam débitos destes serviços junto aos concessionários.
As recomendações indicadas pelo Grupo de Trabalho do DNAEE, portaria 39/85, foram parcialmente implantadas até o presente, reduzindo o montante de problemas verificado, como a necessidade de definição dos pontos de entrega e caracterizando tarifas diferenciadas para cada condição possível, como indicado em seção anterior.
As medidas de médio e longo prazos indicados pelo referido trabalho, porém, não foram consolidadas e o atual quadro apresenta encaminhamentos distintos ao evidenciado no mesmo, que, basicamente, propunham a alteração da legislação ordinária e a instituição da TIP, a médio prazo, e, a longo prazo, a reforma constitucional e a reforma tributária, visando aumentar a receita dos municípios.
Conforme evidenciado pela assessoria jurídica do IBAM - Instituto Brasileiro de Administração Municipal, [ Silveira, 96 ], a "taxa" só pode ser cobrada em razão do exercício regular do "Poder de Polícia" ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestado ao contribuinte ou posto a sua disposição (Art. 17 do Código Tributário Nacional, mantida no inciso II do Art. 145 da Carta Magna ).
A iluminação pública é posta à disposição da sociedade, não se enquadrando como serviço dirigido unicamente a um contribuinte, dotado de especificidade e divisibilidade. Segundo, ainda, o IBAM, os municípios devem constituir estrutura para arcar com o ônus do serviço de iluminação pública, que pode ser obtido através de uma melhor arrecadação do IPTU ou a celebração de convênios com os seus respectivos Estados, com repasse de recursos exclusivos para estes serviços, já que tanto Município quanto o Estado têm o mesmo objetivo, ou seja a segurança de toda a população, dos residentes, dos visitantes e das propriedades, públicas e privadas, de cada município.
Esta característica, particularizada para os pequenos municípios, indica que mesmo que os óbices impostos por incoerência administrativa, inadimplência, desvio de recursos, ou outros motivos fossem sanados o recurso gerado pelo município seria insuficiente para suportar os custos, por exemplo, dos serviços de iluminação pública necessários para sua adequação aos mínimos anseios dos munícipes e do próprio poder público, carecendo, portanto, de outros mecanismos de repasse quer do Estado quer da União.
O ÓRGÃO REGULADOR E OS SERVIÇOS DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA
A ANEEL vem promovendo o debate sobre o atual quadro nacional de adequação dos serviços de Iluminação Pública e dos aspectos legais, institucionais, técnicos, entre outros, que propiciem a sua auto-suficiência, a ampliação da eficiência energética, a viabilidade de expansão e a redução de custos dos sistemas de iluminação pública existentes. Para tanto, se estão realizando Audiências Públicas bem como mantendo permanentes canais de acessibilidade da Agência para com os atores envolvidos neste processo.
A CSPE tem participado ativamente dos debates, questionamentos e avaliações nacionais, bem como tem desenvolvido pesquisas no sentido de identificar alternativas de soluções definitivas quanto viabilidade, eficiência dos serviços de iluminação pública, principalmente por contar com diversos municípios entre os maiores do país, diversas regiões metropolitanas e ínfimos municípios com características essencialmente rurais que requerem diferentes considerações para este equacionamento.
As primeiras fiscalizações realizadas nos concessionários do Estado de São Paulo denotam urgência na resolução destas questões, uma vez que os índices de inadimplência bem com a relação entre os atuais débitos e os faturamentos mensais deste serviço são elevados.
A possibilidade de alteração de diversos aspectos, passíveis de serem adequados às características individuais de cada município, é um dos pontos em avaliação. Outro aspecto diz respeito a introdução de agentes de integração, ou seja, um concessionário exclusivo dos serviços de iluminação pública, evitando que as prefeituras sejam obrigadas a manter equipes próprias, passando, de forma consoante ao próprio PND, a promover a regulação e fiscalização da eficiência e efetividade do serviço, enquanto o novo agente, concessionário de iluminação pública poderia estender sua área de atuação à diversos municípios, otimizando a equipe técnica que se fizer necessária para a realização da tarefa, inclusive com relação a participação do novo mercado concorrencial, em fase de consolidação no país.
Outros questionamento relevante se caracteriza na atuação do poder legislativo onde, em primeira instância, se busca trilhar o caminha de constitucionalização da taxa de iluminação Pública o que minimizaria de forma efetiva os problemas de geração recursos dos municípios para este objetivo e, mais recentemente, o poder executivo traça como meta a implantação de um programa de ampliação da segurança no país, destinando, entre os mais de 100 itens, um percentual significativo de verbas para a expansão dos serviços de iluminação pública, o que, a primeira vista garante uma redução dos recursos necessários dos municípios para este fim, porém, exige uma ampliação da receita mensal para arcar com os custos adicionais dos sistemas implantados.
CONCLUSÃO
O quadro apresentado em relação aos serviços de Iluminação Pública indica a necessidade de integração dos diversos atores envolvidos na busca de alternativas para a consolidação da prestação deste serviço essencial à população, sendo fundamental a eliminação de interesses outros que não a identificação de um quadro viável , tanto em relação ao seu custeamento quanto a sua aplicabilidade técnica operacional, integrando, além dos concessionários e prefeituras municipais, os institutos de pesquisas, as universidades e outros organismos e poderes públicos, com o intuito de, uma vez equacionados os atuais problemas, promoverem o aumento da eficiência e da redução dos custos do serviço, passando o segmento Iluminação Pública a se consolidar como apenas mais um serviço prestado pelo setor elétrico nacional.
Os resultados das auditorias realizas pela CSPE, indicaram haver uma total ausência de controle, por parte das prefeituras, quanto ao faturamento dos serviços de IP. Este fato decorre da inexistência de cadastro nas prefeituras que possibilite um gerenciamento do sistema atual bem como evidencie as necessidades a serem incorporados num plano diretor do município. Esta característica é extensiva, também, às concessionárias que, na sua maioria, não dispõe de um cadastro atualizado, havendo casos de inexistência dos mesmos, que a permita atuar de forma efetiva ao menos quanto a fidelidade do valor a ser faturado, em alguns casos imputando prejuízos às mesmas.
Assim, um dos grandes avanços propiciado pela revisão da portaria 466, é a necessária exigência de se contar com a existência de um cadastro bem como de procedimentos para sua atualização, entre outros.
Ressalta-se, portanto, que é fundamental a prefeitura fazer valer o seu direito, expresso no Código de Defesa do Consumidor, de contar com uma informação adequada e clara sobre os diferentes produtos e serviços, com especificação correta de quantidade, características, composição, qualidade e preço.
Outro aspecto relevante, é caracterizado pela necessidade do município prover recursos para custear, dentre outros quesitos, os serviços de iluminação pública. Conforme citado por documento do IBAM, em alguns casos o montante destinado a iluminação pública pode atingir cerca de 2/3 da arrecadação dos municípios. Esta condição exigirá uma atuação do poder público no sentido de buscar outros mecanismos, como o repasse de ICMS do Estado, uma vez que o mesmo também é responsável por parte dos serviços de IP no quesito segurança pública, principalmente para os municípios que não sejam capazes de gerar o montante necessário de recursos para a manutenção e expansão dos serviços de iluminação Pública..
O atual momento é, também, propício para fomentar uma parceria entre prefeituras e concessionárias, uma vez que esta última deverá investir em programas de eficiência energética que redundem em benefício da sociedade, onde, de forma plena, enquadra-se os serviços de IP. Esta situação já vem sendo caracterizada no programa anual de combate ao desperdício de energia elétrica por várias concessionárias do Estado de São Paulo, analisados pela CSPE bem como pode ser constatado, nos exames de auditoria realizados em diversos municípios, redundando em ganho energético e econômico para a sociedade.
A missão dos órgãos reguladores, por exemplo, na questão de eficiência energética poderia ser objetivamente mais dirigido aos municípios de pequeno porte, sem possibilidade de geração de receita suficiente para arcar com os custos destes serviços, de forma a alocar parte da receita obrigatoriamente disponibilizada pelas concessionárias em programas de eficiência para estes municípios.
Paralelamente, este municípios devem buscar mecanismos de representação junto ao poder público estadual de forma a buscar receita complementar para o custeio destes serviços tendo em vista a condição atual de relacionamento comercial com as concessionárias, os interesses e necessidades dos munícipes e a busca de ampliação da segurança de cidadãos e de patrimônio que poderia ser melhor negociada junto aos demais poderes públicos nacionais com a integração de organização dos municípios de forma a buscar os mecanismos de adequação necessários à sobrevivência dos mesmos.
BIBLIOGRAFIA
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Meireles, Hely Lopes, Parecer Administrativo sobre questões relativas aos serviços de iluminação pública - DNAEE - Novembro 1985
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ANEEL, Iluminação Pública. Panoramas, Desafios, Alternativas de Financiamento, Nota Técnica, Brasília, Abril/1999
Silveira, Cláudia M.D. - Inconstitucionalidade da Taxa de Iluminação Pública - Artigo Assessoria Jurídica do Instituto Brasileiro de Administração Municipal . V43, n 219, p 61 - 70 - abril / dezembro 1996
PROCEL, Manual de Iluminação Pública Eficiente, - IBAM/ELETROBRÁS, 1998
Relatórios de Eficiência Energética – Ciclos 1998/1999 e 1999/2000.
CSPE - Relatório de Auditoria dos Sistemas de Iluminação Pública nos Municípios do Estado de São Paulo – Novembro/1999
Endereço para correspondência
Edna Lopes Ramalho
email: ramalho@fem.unicamp.br
Moacyr Trindade de Oliveira Andrade
email: mtandrade@sp.gov.br
1 mecanismo de arrecadação que alguma prefeituras implantaram, com base em leis municipais, a partir do início da década de 80, arrecadada pelos concessionários, mediante convênio específico.
