An. 6. Enc. Energ. Meio Rural 2006

 

Análise do emprego do critério "padrão de moradia" na concessão da tarifa social de energia elétrica

 

 

Mauricio Lopes Tavares; Elnatan Chagas Ferreira; José Antonio Siqueira Dias

Faculdade de Engenharia Elétrica e de Computação da UNICAMP DEMIC/FEEC/UNICAMP - Caixa Postal 6101 - Campinas, SP 13081-970 - Email: siqueira@demic.fee.unicamp.br

 

 

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RESUMO

A questão da política de tarifa social de energia elétrica é analisada, usualmente, em termos da sustentabilidade econômica de sua aplicação para as concessionárias de serviços públicos, responsáveis por sua implementação, vis a vis com o maior alcance possível em termos sociais. Dessa abordagem decorre a necessidade de definição de critérios de implementação que permitam identificar a população alvo que será beneficiada. Com o presente estudo, busca-se analisar a utilização do critério de "padrão de moradia" para a implementação da política de Tarifa Social, contribuindo para a discussão sobre a formatação dessa política, atualmente em processo de revisão.

Palavras chave: subclasse residencial baixa renda, tarifa social, padrão de moradia.

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ABSTRACT

The question of the electricity's price policy, referred as Social Tariff, is usually analyzed in terms of the economic sustainability of its application by the concessionaires of public utilities, responsible for its implementation, vis a vis the biggest possible benefit in social terms. To satisfy both of these conditions, it is necessary to definite the criteria that allows to clearly identify the target population who will receive the benefit. This paper analyzes the use of the criterion of "housing standard" as a criterion for the implementation of the Social Tariff, contributing for the debate on the definition of the social benefits policy for the low-income consumers of electrical energy, currently under revision.

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1. Introdução

Atualmente a tarifa social de energia elétrica (tarifa da "subclasse residencial baixa renda") consiste na definição de tarifas inferiores às da classe residencial, por faixas de consumo mensal, sendo que quanto maior o consumo, mais a tarifa por unidade adquirida se aproxima da tarifa residencial, como apresentado na Tabela 1. Esse esquema tarifário pretende fazer com que o gasto com energia seja diretamente proporcional ao consumo total e sempre inferior ao gasto de famílias que não são beneficiadas pelo programa.

 

 

Essa política de tarifa social evoluiu desde 1985 até os dias atuais, passando por diferentes fases (TAVARES, 2003), tendo sido conduzida, em diferentes épocas, por iniciativas das próprias concessionárias, do Ministério de Minas e Energia (MME), do Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica (DNAEE) ou, mais recentemente, da Agência Nacional de Energia Elétrica - ANEEL.

Nessa trajetória histórica foram criados esquemas tarifários que tinham como objetivo declarado pelo ente regulador (BITU, 1985) propiciar a ampliação do acesso da população de baixa renda à energia elétrica, de forma a "não inibir o uso mínimo dos eletrodomésticos essenciais para a família que já dispõe desses equipamentos; facilitar à família que ainda não dispõe dos eletrodomésticos essenciais, o acesso a seus usos mínimos".

Essas iniciativas adotaram formas diversas e heterogêneas, ao longo do tempo, quanto aos fundamentos técnicos e teóricos. A concessão da Tarifa Social aos consumidores residenciais de baixa renda quase sempre utilizou, ao menos, o critério do consumo mensal em kWh de cada unidade consumidora, que deveria ser inferior a um dado valor (FIPE, 2000).

O desequilíbrio na concessão de descontos da Tarifa Social entre as diversas concessionárias, identificado pela Agência Reguladora (ANEEL, 1999), pode ser explicado como uma conseqüência histórica da diversidade de critérios de enquadramento de consumidores na Subclasse Baixa Renda que foram sugeridos pelas próprias firmas ao longo dos anos, na ausência de regulação definitiva da matéria.

Os vários critérios empregados levavam em consideração:

- padrão de moradia (madeira/alvenaria, favelas);

- residência na periferia das cidades;

- área (em m²) do imóvel;

- posse de linha telefônica;

- número de tomadas elétricas do imóvel.

Atualmente a Lei 10.438 de 2002, regulamentada pelas Resoluções ANEEL 246 e 485 de 2002 e posteriores, define que o benefício da concessão da Tarifa Social deve ser dado para:

- famílias que sejam atendidas por circuitos monofásicos ou bifásicos a dois fios, com consumo mensal (média móvel de 12 meses) inferior a 80 kWh (estes consumidores são automaticamente incluídos no programa);

- famílias com consumo mensal situado entre 80 kWh e o teto regional (máximo de 220 kWh), desde que estejam inscritas em programas sociais oficiais, como o programa Bolsa Família do governo federal.

 

2. A inadequação dos critérios atuais

A implementação da Tarifa Social, conforme definido na legislação de 2002, permanece sem implementação integral, já passados três anos de sua edição. Tal fato decorre da constatação do ente regulador que a sua aplicação causaria uma série de graves desequilíbrios regionais, além de constatar que os recursos da Conta de Desenvolvimento Energético (CDE) alocados para tal finalidade seriam insuficientes. Enquanto aguarda-se nova regulamentação sobre o tema, a ANEEL vem postergando, com sucessivos adiamentos, sua completa implementação.

A principal crítica que pode ser feita ao programa da Tarifa Social é que o mesmo não define a população alvo, mesmo que genericamente, não constando na Legislação nem nas normas reguladoras qual o tipo de família, ou famílias em que condições econômicas-sociais que se pretende beneficiar com a concessão da Tarifa Social. Ao contrário, são apenas definidas regras de enquadramento, presumindo-se, ad hoc, que aqueles que as preenchem são a população alvo. Evidentemente tal configuração não permite sequer a identificação de erro de targetting, pois nem mesmo foi definido um "alvo" a ser atingido, o que demonstra a precariedade de tal política e a razão pela qual sua aplicação sempre estará envolvida em polêmicas sobre a necessidade de sua ampliação ou restrição.

Mesmo que desconsideremos a falta de uma definição clara da população que se busca atingir, verifica-se que os critérios de enquadramento também são definidos de forma dissociada dos objetivos gerais da política de Tarifa Social, que consiste em atingir a população de baixa renda.

Os critérios introduzidos na lei de 2002 envolvem consumo, padrão de ligação e inscrição em programas sociais, presumindo-se que de tais critérios reflitam a renda da família. Entretanto, isso de fato não ocorre na maioria dos casos, como mostra-se a seguir.

O critério de consumo mensal (mesmo quando considerado per capita) foi tido como ineficiente em auditoria promovida pelo Tribunal de Contas da União - TCU, com base nos dados da PNAD-IBGE e da PPV-IBGE, onde foi constatado que o consumo mensal praticamente não possui relação com a renda familiar. Uma análise semelhante (POWER, 2001) foi realizada para famílias atendidas pelo programa LIHEAP, sendo que o resultado obtido foi semelhante ao da auditoria do TCU.

Nessa análise foram utilizados dados do Censo de 1997 e do Departamento de Energia para a região da costa atlântica, onde se identificou que o consumo (em kWh) de tais famílias é sempre inferior ao do consumidor médio, sendo que a principal variável explicativa do consumo era o número de cômodos da residência, sendo que a renda da família explicava apenas 26% do consumo total.

Um estudo realizado em 2000 pelo convênio USP/ANEEL, sobre o critério de "ligação monofásica" já havia identificado sua pouca utilidade como forma de presumir consumo e posse de equipamentos, sendo apenas um critério técnico correlacionado com a data de instalação das unidades consumidoras, já que a maioria dos consumidores mais antigos possui ligação monofásica.

Mesmo o critério de enquadramento em programas sociais, onde está implícita a baixa renda da família, vem sendo apontado como inadequado para a concessão da tarifa social, tendo em vista que:

a) a incapacidade administrativa de alguns municípios para sua implementação, o que faz com que nenhuma família residente seja beneficiada, mesmo as de baixíssima renda;

b) a existência de cotas para cadastramento nos programas, excessivamente limitadoras em alguns municípios, de forma que somente poucas famílias são beneficiadas

c) há divergências entre esse cadastro e o cadastro das empresas concessionárias, o que causa sérios problemas operacionais para sua implementação.

A inadequação da metodologia legal foi recentemente reconhecida pelos Ministérios de Minas e Energia e do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, que criaram um grupo de trabalho interministerial, atendendo a recomendação do TCU, para propor alterações nas normas que estabelecem os critérios de classificação das unidades consumidoras de baixa renda até dezembro de 2005.

 

3. Repensando as premissas do programa

Diante de tais limitações da metodologia atual quanto às metas, aplicabilidade e principalmente quanto aos critérios de enquadramento, fica patente a pertinência de redefinição do programa da Tarifa Social de energia elétrica.

Essa necessidade de adequação é reforçada pelos limitados recursos disponíveis na CDE, que deverá prover recursos também para o programa de universalização de acesso físico à energia ("Luz para Todos") e para o programa de diversificação da matriz energética com a adição de fontes alternativas (PROINFA), todos criados pela mesma Lei 10.438 de 2002.

Considerando que o Estado venha a definir adequadamente qual a população alvo a ser alcançada por esse programa social, resta a questão da definição de um ou mais critérios que sejam eficientes para a identificação dos beneficiários, de forma a evitar as limitações dos atuais critérios e os desequilíbrios que promovem.

Um critério eficiente para a identificação dos consumidores deveria reunir ao menos as seguintes características:

- Ser um critério único em nível nacional, pois a regionalização seria contraditória ao fato dos recursos do programa serem arrecadados em nível nacional e o fato de ser um programa federal de política social;

- Apesar de único em nível nacional, deve adaptar-se às peculiaridades e necessidades regionais, de forma que os recursos sejam distribuídos da forma mais eficiente;

- O critério deve refletir adequadamente o nível de renda, apresentando forte correlação com o mesma;

- O critério deve ser de simples no processo de identificação dos beneficiados, de forma a favorecer a burocracia na comprovação do cumprimento e facilitar a fiscalização e auditoria da distribuição de recursos;

- O critério deve consistir em característica estável no tempo, de forma que os custos de fiscalização e acompanhamento sejam minimizados;

- O critério deve estar ao alcance técnico da concessionária, pois provavelmente os custos e a responsabilidade pela implementação do programa, dada a inoperância estatal, irão recair sobre ela.

 

4. O critério de "padrão de moradia"

Nesse contexto, propõe-se a análise do critério "padrão de moradia", já utilizado anteriormente em 77% das empresas concessionárias (FIPE, 2000) e sugerido indiretamente pelo TCU como critério de "valor das residências/cadastro IPTU" (TCU, 2004).

O critério de "padrão de moradia" era então utilizado com diferentes abordagens e critérios por cada concessionária de energia elétrica, alguns de forma incompatível. A especificação desse critério pelas concessionárias seguia diferentes abordagens, com destaque para:

a) definição de uma metragem máxima (p. ex. residências com até 40m²);

b) definição de padrão de acabamento (seriam beneficiadas residências de madeira, sapé, ou de alvenaria sem acabamento);

c) definição de número máximo de cômodos para inclusão no programa;

d) definição do número máximo de tomadas e "bicos de luz" em cada residência;

e) vedação da inclusão de residências que fossem utilizadas apenas para veraneio

f) acesso a outros serviços públicos, sendo que residências que possuíam linhas telefônicas não seriam elegíveis para participação do programa.

Esses critérios eram utilizados, individualmente ou em conjunto, em sua maioria com critérios adicionais como consumo mensal de energia elétrica, para identificação das residências que poderiam ser beneficiadas pelo programa da Tarifa Social.

A utilização do critério de "padrão de moradia" especificado dessas diversas formas em nível nacional não seria necessariamente eficiente, pois as divergências nos padrões de vida (e renda) fazem com que um padrão adequado em uma região seja inadequado em outras. Por outro lado "regionalizar" especificações (p. ex. definindo uma metragem máxima para cada Estado ou município) seria excessivamente dispendioso e ainda sujeito a gerar distorções. Tais limitações, entretanto, poderiam ser eliminadas com uma nova abordagem do critério de "padrão de moradia", que poderia ser enfocado como um padrão social de moradia.

Antes de considerar tais especificações é necessário analisar por que o critério de "padrão de moradia" poderia ser considerado eficiente como critério de enquadramento no programa de Tarifa Social. Esse critério pode ser considerado útil caso em determinado grupo social sejam verificados dois pressupostos:

Pressuposto 1: o "padrão de moradia" é influenciado diretamente pela renda da família que a ocupa em um determinado instante. É razoável supor que se uma família tem aumento de renda ela irá buscar aumentar o padrão de sua moradia, mudar-se para um imóvel de melhor padrão ou para um imóvel de igual padrão em uma região mais privilegiada.

Pressuposto 2: o "padrão de moradia" não é determinado apenas somente em termos estruturais da moradia, pois a localização geográfica e destinação social do imóvel são partes relevantes da identificação da renda da família que a ocupa.

Caso tais pressupostos sejam válidos, o critério de "padrão de moradia" será eficiente como indicador da renda. Um dos maiores potenciais do uso do "padrão de moradia" é na consideração da característica social do imóvel, restando a definição de um patamar fixo (como era implementado pelas concessionárias, ao definir, por exemplo, uma área construída máxima) a função residual.

Como característica social, entende-se o atendimento a:

- Conjuntos habitacionais construídos pelo Estado;

- Favelas;

- Habitações multi-familiares ("cortiços");

- Bairros de população de baixa renda; tipicamente periféricos, com carência de atendimento de serviços públicos;

Com essa definição, a concessão da Tarifa Social através do critério de "padrão de moradia" passaria a ter um critério geográfico (ou geoeconômico) dentro de cada município, de simples implementação. A concessão da Tarifa Social a residências situadas em conjuntos habitacionais, favelas e cortiços é evidentemente eficiente, pois não é razoável pressupor que existam famílias que não sejam de baixa renda vivendo em tais grupamentos humanos. Note-se que em tais localidades a medição do consumo de energia elétrica é problemático, inexistente, ou feito coletivamente, o que torna inviável a aplicação do onipresente critério de "consumo mensal", justamente onde reside a população mais carente.

A concessão da Tarifa Social em municípios que não tenham parcela significativa da população de baixa renda vivendo em tais grupamentos deverá ser feita nos bairros de população de menor renda; o que também é facilmente identificável pela população e poder público, pois em sua maioria são áreas ocupadas através de invasão, sem registro imobiliário, sem arrecadação de IPTU e sem acesso à urbanização adequada e outros serviços públicos.

A forma de implementação desse critério dependeria de um levantamento inicial de quais residências apresentam o "padrão de moradia" descrito acima e sua inclusão no cadastro das concessionárias, vinculando-se a concessão do benefício àquela "unidade consumidora" e não ao consumidor que atualmente ocupa aquela residência. A revisão do cadastro das unidades consumidoras necessitaria ser revisto em períodos mais longos (p. ex. a cada quatro anos), ao contrário do critério de "consumo mensal" que varia mensalmente e do cadastramento em programas sociais que pode variar a cada seis meses.

Além de ser um excelente indicador da renda, o critério de padrão de moradia reune as características desejáveis em um critério de enquadramento, conforme exposto no item 3. Especificamente, vemos que o esse critério possui as seguintes características:

Critério único em nível nacional: é adequado, pois o fornecimento sempre se dá em função das residências ("unidades consumidoras"), sendo apenas necessário identificar o respectivo "padrão";

Adptabilidade regional: uma vez que seria feito aplicado em nível municipal, nas áreas mais carentes, tornaria o conceito de "baixa renda" relativo ao meio sócio-econômico em que está inserido, como é desejado;

Indicador eficiente do nível de renda: o "padrão de moradia" é inequivocamente um bom indicador do nível de renda da família que ocupa o imóvel;

Simples identificação: o "padrão de moradia" é de simples identificação, monitoramento e auditoria pelo ente regulador e pelo poder público. As autoridades municipais e a própria concessionária (que mensalmente visita todas as unidades consumidoras) já conhecem as moradias em conjuntos habitacionais, favelas e cortiços, bem como os bairros mais carentes. A simplicidade decorre também do fato de que o benefício não é dado a determinado consumidor, mas ao imóvel que determinado consumidor ocupa, de acordo com seu nível de renda;

Estabilidade no tempo: o "padrão de moradia" só necessita ser revisto em intervalos de vários anos, ao contrário de consumo, posse de equipamentos e até mesmo o cadastramento em programas sociais que variam mensalmente, circunstância que tornar cara e complexa a monitoração;

Dentro do alcance técnico da concessionária: a utilização do critério de "padrão de moradia" é adequada à atuação da concessionária, pois após a identificação das moradias/regiões que devem ser atendidas em parceria com o Poder Público, basta "rotular" a respectiva unidade consumidora em seus cadastros. Novas unidades consumidoras situadas nas mesmas regiões ou condições (fato ao alcance da concessionária) já poderiam ser incluídas automaticamente no Programa da Tarifa Social. Destaque-se que a maioria das concessionárias já conviveu com esse critério, até a alteração da sistemática da tarifa social em 2002.

 

5. Conclusões

O critério de "padrão de moradia" reune as características desejáveis para funcionar como critério de enquadramento de consumidores de baixa renda na Tarifa Social de energia elétrica, por ser de simples implementação e monitoramento, estável no tempo e refletir com grande segurança o nível de renda da família que está sendo beneficiada.

Embora seu alcance possa ser limitado em algumas localidades, onde seja discutível a classificação de determinada unidade consumidora como "padrão de moradia" elegível para o programa, seja por estar localizada em regiões de "fronteira", seja por apresentar um elevado padrão de construção em regiões de baixa renda ou no caso de residências de baixo padrão situadas em regiões de alta renda, a inclusão destas residências no programa causaria um impacto muito pequeno no programa, pois os erros introduzidos seriam desprezíveis quando comparados aos erros atuais (DIAS, 2004).

Tais limitações demonstram que são necessários critérios adicionais, como a definição de características estanques (e não sociais) do "padrão de moradia", como metragem do imóvel, número de cômodos, valor venal, etc. que, por outro lado, devem ser regionalizados. Tal limitação também poderia ser suprida com a utilização de outros critérios, que não envolvam o padrão de moradia, como os já existentes: inscrição em programas sociais, consumo mensal, etc.

Apesar de limitações, a utilização do critério de "padrão de moradia" ainda seria extremamente vantajosa na medida em que inicialmente, com simplicidade, segurança e baixo custo, poder-se-ia alcançar a grande maioria das famílias de baixa renda (aquelas que residem em regiões de notório baixo padrão de vida), restando aos demais critérios de classificação o aprimoramento da concessão da Tarifa Social, proporcionando o ajuste fino do cadastro de unidades a serem beneficiadas.

Essas conveniências, num momento de ampla revisão do programa, justificam que o critério de "padrão de moradia" seja reconsiderado, com as nuances sugeridas, ao lado de outros critérios novos que possam vir a ser sugeridos.

Convém ressaltar que essa modalidade da concessão do benefício dependeria não apenas da definição da população alvo que pretende ser alcançada, como também do número de famílias que podem ser beneficiadas com os recursos disponíveis.

Após essa definição da população alvo, deve ser estabelecida uma regra de alocação de tais recursos em nível nacional, privilegiando-se as regiões mais carentes com uma maior dotação (sugere-se na inversa proporção do IDH). Somente após tal alocação de recursos em nível municipal, poderia ser aplicado o critério de "padrão de moradia", inclusive em nível regional.

 

Referências

[1] AGÊNCIA NACIONAL DE ENERGIA ELÉTRICA; Consumidor residencial de baixa renda diagnóstico: relatório preliminar versão 1. Brasília: (SRC), 1999.

[2] AGÊNCIA NACIONAL DE ENERGIA ELÉTRICA; Atlas de energia elétrica do Brasil. ANEEL, 2 ed., Brasília, 2005.

[3] BITU, R.S. (Org.). Tarifa Social; DNAEE, Brasília 1986.

[4] CAMPELO, V.; VILAÇA, M.V.; SOUTO, H.G.; Verificação se os critérios de implementação da tarifa social beneficiam efetivamente as famílias de baixa renda. Tribunal de Contas, Relatório de Auditoria TC 014.698/2002-7, Brasília, 2003.

[5] DIAS, J.A. SIQUEIRA e TAVARES. MAURICIO L.; Uma análise histórica da evolução da eficiência do programa "consumidor de baixa renda de energia elétrica" no interior do Estado de São Paulo, CD dos Anais do AGRENER GD 2004, Campinas, outubro de 2004.

[6] FIPE - Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas; Projeto: metodologia para definição de domicílios de baixa renda. Brasília: FIPE, 2000.

[7] POWER, M.; Electricity usage by low-income households in the mid-atlantic region; www.opportunitystudies.org, Washington, 2001.

[8] TAVARES, M.L.; Análise e evolução da tarifa social de energia elétrica no Brasil, Dissertação (Mestrado) - ESALQ Universidade de São Paulo, Piracicaba, 2003.

[9] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO; Tarifa social e desafios da universalização dos serviços de energia elétrica no Brasil: sumário executivo. Brasília: TCU, 2004.

[10] SAUER, I.L.; PEDREIRA, M.O.; ALMEIDA, M.O. et al.; Análise de cadastros de concessionárias: relatório de aplicações, http://www.iee.usp.br/biblioteca/ producao/2000, São Paulo, 2000.