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An. 6. Enc. Energ. Meio Rural 2006

 

Estado de implementação do mecanismo de desenvolvimento limpo no Brasil

 

 

Kamyla Borges da CunhaI; Arnaldo WalterII; Fernando Fernandes ReiIII

IPesquisadora Associada do Instituto de Energia e Meio Ambiente (Av. Brig. Faria Lima, 1993, cj.16 - São Paulo/SP - tel/fax: 11-3031-8102) e aluna de doutorado do Programa de Pós-Graduação em Planejamento de Sistemas Energéticos - FEM/UNICAMP - kamyla_energia@terra.com.br
IIProfessor Dr. do Programa de Pós-Graduação em Planejamento de Sistemas Energéticos - FEM/UNICAMP
IIIProfessor Dr. do Mestrado em Gestão Integrada do Centro Universitário SENAC e Diretor do Instituto de Energia e Meio Ambiente

 

 


RESUMO

Estabelecido no artigo 12 do Protocolo de Quioto (PQ), o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) acabou por ganhar uma roupagem de instrumento de mercado, acarretando distribuição regional e por tipo de atividade desigual em termos mundiais. Considerando ser o Brasil o 2º país em números de projeto e 3º em volume de reduções obtidas, via MDL, e, tendo como base a intrínseca característica de mercado desse instrumento, o objetivo deste artigo é avaliar em que medida as discrepâncias regionais e tecnológicas verificadas no âmbito internacional replicam-se no cenário doméstico brasileiro. Para tanto, foram analisados os projetos brasileiros em fase de certificação submetidos à ONU até o dia 10 de março de 2006. Da análise das informações disponibilizadas sobre os projetos de MDL em desenvolvimento no Brasil, chama a atenção a prevalência de projetos no setor de energia e a inexistência de projetos de reflorestamento, apesar de o Brasil apresentar maior potencial de redução de emissões neste setor (Chandler et al., 2002) e, também, considerando que mais de 75% das emissões nacionais de gases de efeito estufa (GEE) provêm do desmatamento, segundo dados da Comunicação Nacional (MCT, 2004); a prevalência de projetos de geração elétrica a partir de fontes renováveis, como biomassa e hidroeletricidade, e a quase ausência de projetos na área de eficiência energética; a desigual distribuição de projetos pelas regiões do país e entre os Estados da Federação; e a prevalência de projetos unilaterais.

Palavras-chave: Mecanismo de Desenvolvimento Limpo - Brasil - Mercado de carbono


ABSTRACT

Defined in the article 12 from Kyoto Protocol, the Clean Development Mechanism (CDM) was created as a market instrument. As a consequence, CDM projects distribution is becoming unequal among the regions of the globe and also among project activities types. Brazil is the second in number of projects and the third in emission reductions, but the market aspect of CDM is a factor that influences the domestic dynamics of CDM. In this way, the objective of this paper is to evaluate in which way the regional and technological differences between CDM projects are replicable in the national context. In order to meet this aim, it was assessed all Brazilian CDM projects that were submitted to UN until March 10th 2006. As a result, it could be identified that there is not any LULUCF CDM projects, besides the Brazilian potential in this field, it could be noticed that the most part of Brazilian CDM projects is focused in renewable energy promotion, such as cogeneration with biomass and small hydro power plants and that there is a small number of projects related to energy efficiency. In addition, it was verified wide differences regarding regional distribution of projects and the predominance of unilateral initiatives.


 

 

1 Introdução

Estabelecido no artigo 12 do Protocolo de Quioto (PQ), o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) tem como objetivo auxiliar as Partes listadas no Anexo I (países desenvolvidos) da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (CQNUMC) quanto ao cumprimento de suas metas quantificadas de redução de emissão de gases precursores do efeito estufa (GEE) e, ao mesmo tempo, permitir a implementação de práticas de desenvolvimento sustentável nas Partes não pertencentes ao Anexo I (países em desenvolvimento). Dessa forma, governos ou empresas de países desenvolvidos podem, por meio do MDL, investir em um projeto localizado num país em desenvolvimento cuja atividade comprova haver reduzido emissões de GEE, obtendo, com isso, Reduções Certificadas de Emissão (RCEs).

Originado a partir de uma proposta da delegação brasileira nas negociações do PQ, o MDL acabou por ganhar uma roupagem de instrumento de mercado. Ao mesmo tempo em que essa característica permitiu maior flexibilidade para os países, também tem levado a que os investimentos em projetos de MDL direcionem-se aos países que apresentam maior potencial de redução de emissões (em termos de quantidade de RCEs), estruturas institucionais capacitadas e fluxo de recebimento de capital externo (Jung, no prelo; Haites, 2004) e a focar-se em projetos que se revelam mais atrativos sob uma análise custo-benefício. Como conseqüência, verifica-se, no plano internacional, uma distribuição desigual de projetos entre as regiões do globo e países e, também, uma prevalência de atividades relacionadas ao setor de energia.

Com efeito, entre os 654 projetos de MDL em fase de certificação perante os órgãos da ONU, 417 concentram-se apenas em três países: China (com 38), Índia (com 260) e Brasil (com 119), o que equivale a 64% em número de projetos e quase 68% em volume de reduções de emissão1. Desse total, mais de 80% são projetos relacionados à área de energia, principalmente energias renováveis2.

Considerando ser o Brasil o 2º país em números de projetos e 3º em volume de reduções obtidas via MDL, e, tendo como base a intrínseca característica de mercado desse instrumento, o objetivo deste artigo é avaliar em que medida as discrepâncias regionais e tecnológicas verificadas no âmbito internacional replicam-se no cenário doméstico brasileiro.

Para tanto, procurou-se fazer um apanhado de todos os projetos de MDL brasileiros em fase de certificação (validação), avaliando-os segundo o tipo de projeto (padrão ou pequena escala), tipo de atividade, região do país e volume de RCEs. Tomou-se como base os dados do CDMpipeline3 de janeiro de 2006 produzido por Fenhann (2006), atualizando-o até o dia 10 de março de 2006, conforme dados disponibilizados na página eletrônica do MDL na ONU4. Também se utilizou como fonte de informação complementar, dados disponibilizados na página eletrônica da Comissão Interministerial de Mudança Global do Clima (CIMGC)5.

Com base nos dados compilados, buscou-se, neste artigo, apresentar os principais resultados, e, a partir daí, identificar aspectos de congruência da realidade do desenvolvimento do MDL no Brasil com sua dinâmica internacional.

 

2 Perfil dos projetos de MDL brasileiros

No intuito de apresentar o atual estado de desenvolvimento de projetos de MDL no Brasil, procurou-se compilar informações sobre todos os projetos brasileiros, destacando-se o tipo de atividade, a distribuição regional no país, os proponentes e participantes do Anexo I, e a quantidade de emissões evitadas ou reduzidas. A análise dos dados estruturou-se da seguinte forma: foram analisados os projetos que estão nas diferentes fases do processo de certificação, considerando: a) fase em que se encontram no procedimento de certificação, b) tipo de projeto, c) tipo de atividade d) quantidade de redução de emissão proposta, e) distribuição regional, e f) proponente e participação do Anexo I.

Tomando como referência trabalho de Fenhann (2006), os projetos foram classificados por:

1) tipo de projeto:

a) padrão: submete-se ao procedimento de certificação estabelecido na COP 7, na Decisão 17 dos Acordos de Marraqueche;

b) pequena escala: visando a reduzir os custos de transação dos projetos, estabeleceu-se, na COP 8, a Decisão 21, pela qual é regulamentado um procedimento simplificado de certificação. Para ser enquadrado como projeto de pequena escala, deve-se conformar o projeto aos requisitos exigidos.

2) tipo de atividade:

a) agropecuária: inclui as atividades relacionadas a gestão de resíduos de animais (AGR);

b) geração elétrica com biomassa: inclui atividades de cogeração a partir do bagaço de cana-de-açúcar, resíduos de madeira, resíduos da produção do arroz, e outras fontes de biomassa, além de incineração (BIO);

c) eficiência energética na indústria: inclui atividades de mudança ou aperfeiçoamento do processo produtivo ou do produto, em indústrias, e medidas de eficientização na utilização da energia (EEI);

d) substituição de combustíveis: inclui qualquer atividade de substituição de combustíveis fósseis por fontes renováveis ou por outros fósseis mais eficientes/menos emissores de GEE (SCF);

e) N2O: inclui atividades de gestão e redução da emissão de N2O (N2O);

f) Hidroeletricidade (Hidro);

g) Aproveitamento do gás de aterro, seja para queima em flare seja para geração de eletricidade (GAE);

h) Emissões fugitivas (FUG);

i) Cimento (CIM).

2.1 Procedimento de certificação

Dos 119 projetos brasileiros submetidos ao procedimento formal de certificação6, a maior parte - em torno de 40% - ainda está na fase de validação, aguardando o parecer da Entidade Operacional Designada (EOD), ou no período de consulta pública. Nos primeiros meses de 2006, particularmente nas reuniões do Conselho Executivo do mês de março, foi registrada a grande maioria dos projetos brasileiros, perfazendo um total de 37 projetos, o que equivale a 31%. Os demais projetos estão no aguardo da avaliação e aprovação da Autoridade Nacional Designada (AND) - a Comissão Interministerial de Mudança Global do Clima (CIMGC), já obtiveram a carta de aprovação ou estão em fase de requerimento de registro, conforme apresentado na Figura 1.

 

 

2.2 Tipo de projeto

Dos 119 projetos brasileiros, a maioria foi desenvolvida como projeto padrão (83), havendo 42 projetos de pequena escala. Dadas as peculiaridades das atividades de gerenciamento de resíduos animais (AGR), cimento (CIM) e gestão de gás de aterro (GAE), em geral atividades que implicam estruturas físicas e/ou quantidade de reduções de emissões maiores do que o legalmente permitido para enquadrarem-se como projetos de pequena escala, não há, no Brasil, esse tipo de projeto para tais atividades. Por outro lado, atividades de geração hidrelétrica e cogeração conseguem enquadrar-se e, desse modo, obter os benefícios e facilidades de se viabilizarem via projetos de pequena escala. Tanto é que dos 19 projetos de geração hidrelétrica, 13 são de pequena escala, conforme apresentado na Figura 2.

 

 

2.3 Tipo de atividade

De todos os projetos analisados, a maioria (em torno de 38%) refere-se a atividades de uso de biomassa para cogeração (BIO), particularmente o bagaço da cana-de-açúcar nas usinas de açúcar e álcool do Estado de São Paulo, seguida de casca de arroz e resíduos de madeira e incineração de resíduo urbano, em menor escala. Os projetos da área agropecuária (AGR) - 16% do total - relacionam-se à atividade de gerenciamento dos resíduos de animais, particularmente suínos, sendo que 17 dos 20 projetos existentes foram propostos pela empresa AgCert. Os projetos hidrelétricos (HIDRO) - 16% do total - são todos pequenas centrais hidrelétricas (PCH). A maioria dos projetos de gerenciamento do gás de aterro (GAE) - 13% do total - prevê o aproveitamento para geração elétrica, seguida pela queima do metano em flare e outros fins. A maioria dos projetos de substituição de combustíveis (SCF) - 7% - prevê a utilização do gás natural ao invés do óleo combustível, em sistemas industriais. Também há 3 projetos de geração eólica, 3 de eficiência energética em indústrias, 2 da indústria do cimento, 1 de redução de emissão de N2O e 1 de controle de gases fugitivos, conforme apresentado na Figura 3.

 

 

A distribuição dos projetos por tipo de atividade entre aqueles do tipo padrão e de pequena escala é apresentada nas Figura 4 e Figura 5.

 

 

 

 

Chama a atenção ainda não haver projetos de MDL relacionados a atividades de florestamento e reflorestamento7.

2.4 Quantidade estimada de reduções de emissões

Em termos de quantidade de redução de emissões de GEE, os projetos de gerenciamento de gás de aterro ficaram em primeiro lugar, seguidos pelo único projeto de redução de emissões de N2O proposto. Isso se explica porque, apesar de serem em menor número, as atividades previstas nesses projetos propõem a redução de gases com força radioativa maior do que o CO2. Na Figura 6, é apresentada a distribuição dos projetos por quantidade de redução de emissão de GEE.

 

 

Estima-se que os 119 projetos propostos podem resultar em 18.997 ktCO2e/ano, o que, extrapolado para o período de 2008 a 2012 (227.964 ktCO2e), ultrapassa as necessidades de redução de emissões de GEE dos Países Baixos8 e é quatro vezes mais do que as da Dinamarca, entre outros países do Anexo I. Desse total, 16.661 ktCO2e/ano são estimados para os projetos padrão e quase 3.015 ktCO2e/ano para os de pequena escala.

2.5 Distribuição regional

A maioria dos projetos de MDL em desenvolvimento no país localizam-se na região Sudeste (45%), seguida pela região Sul (14%), representando a região Norte apenas 3% do total, conforme apresentado na Figura 7.

 

 

Há uma grande quantidade de projetos desenvolvidos em mais de um Estado, denominados, para os fins deste artigo, de projetos mistos. Em geral, são projetos de gerenciamento de resíduos de animais, cuja coleta é feita em pontos diferentes, ou de PCHs localizadas em rios fronteiriços. Tais projetos também se localizam majoritariamente nas regiões sudeste e centro-oeste, havendo um projeto de PCH que inclui o estado do Acre, dois com o estado de Rondônia e dois com o Mato Grosso do Sul. Este estado também está presente em seis projetos mistos de gerenciamento de resíduos de animais.

Por meio da Tabela 1, é possível identificar a distribuição de projetos por tipo de atividade por Estado da Federação. Chama a atenção a concentração de projetos de biomassa para cogeração no estado de São Paulo, o que denota envolvimento da indústria sucro-alcooleira com o mercado internacional de carbono.

2.6 Participantes do Anexo I

Em termos de composição dos proponentes dos projetos, verifica-se a prevalência de projetos unilaterais9, equivalendo a 70% do total, seguidos pela Holanda, Reino Unido, Suécia e Irlanda, conforme apresentado na Figura 8. Há também projetos compartilhados entre países (misto), como é o caso de quatro projetos de PCH cujas RCEs serão adquiridas conjuntamente pelo Japão e Reino Unido.

 

 

3 Análise dos dados

Da análise das informações disponibilizadas sobre os projetos de MDL em desenvolvimento no Brasil, alguns fatos chamam a atenção:

a) a prevalência de projetos no setor de energia e a inexistência de projetos de reflorestamento, apesar de o Brasil apresentar maior potencial de redução de emissões neste setor (Chandler et al., 2002) e do fato de que mais de 75% das emissões nacionais de GEE provirem do desmatamento, segundo dados da Comunicação Nacional (MCT, 2004);

b) dentro dos projetos do setor energético, a prevalência de projetos de geração elétrica a partir de fontes renováveis, como biomassa e hidroeletricidade, e a quase ausência de projetos na área de eficiência energética;

c) a desigual distribuição de projetos pelas regiões do país e entre os Estados da Federação;

d) a prevalência de projetos unilaterais.

Todos esses fatos devem ser analisados a partir da perspectiva do mercado de carbono, internacional e nacional. No âmbito do mercado internacional de carbono, as RCEs oriundas dos projetos de MDL constituem uma dentre outras opções de certificados de redução de emissões, tendo de competir com os demais mecanismos de flexibilização. Isso faz com que o potencial para o MDL seja relativizado, principalmente considerando os riscos dos projetos, os custos de transação correlatos e a inserção dos hot air (Springer, 2003), levando a excesso de oferta de reduções no mercado, ao maior poder de barganha dos compradores e aos baixos preços das RCEs. Essa situação força a que os fornecedores de RCEs procurem colocar no mercado os projetos que ofereçam as maiores quantidades de redução de emissão com os menores custos e riscos - legais, institucionais, relativos a credibilidade das metodologias e análises de linha de base, etc. (Matsuhashi et al., 2004).

Mesmo em posição de líder do mercado de MDL, o Brasil não foge a essa lógica. Diferentemente de muitos países em desenvolvimento, o país apresenta grande potencial de mitigação de emissões, conta com uma estrutura institucional relativamente organizada e está entre os principais países receptores, de modo geral, de investimentos estrangeiros diretos (Jung, no prelo). A esses fatores, alia-se a participação crescente do setor privado, como principal proponente de projetos. Contudo, mesmo com todas as condições favoráveis ao recebimento de investimentos em projetos de MDL, o mercado interno de carbono mantém-se atrelado à dinâmica internacional, levando a que os fornecedores de projetos procurem aquelas atividades que oferecem maiores quantidades de reduções de emissão, a menores custos e riscos.

Esse fato explica, de certo modo, o predomínio de projetos de geração de elétrica para o grid a partir de biomassa (notadamente o bagaço de cana) e projetos oriundos da gestão de aterros sanitários. No primeiro caso, as empresas participantes, notadamente usinas de álcool e açúcar de São Paulo, já possuem o know-how das tecnologias aplicadas, tradicionalmente já contam com sistemas de cogeração, e, em muitos casos, os benefícios oriundos da venda das RCEs não são considerados a principal fonte de receita, mas apenas complementação do fluxo de caixa. No segundo caso, os proponentes contam com uma grande quantidade de reduções de emissões obtida a custos relativamente baixos. Em ambos os casos, os riscos - principalmente financeiros e tecnológicos - são muito pequenos.

Contrariamente, os projetos de MDL situados em regiões afastadas e que oferecem pequenas quantidades de redução de emissão de GEE, como é o caso de geração descentralizada nos sistemas isolados da região Norte, enfrentam uma série de barreiras econômicas (custo das tecnologias), geográficas (distância dos centros de consumo, predomínio de barreiras naturais, como a floresta, etc.), culturais, etc. Basta dizer que dos quatro projetos de MDL localizados na região Norte, apenas um trata-se de geração elétrica a partir de biomassa, e, ainda sim, para fornecimento ao grid.

Dificuldades adicionais enfrentam os projetos de MDL do setor florestal. Pode-se citar a restrição imposta na COP 3 e corroborada nos Acordos de Marraqueche, a pouca aceitação no mercado internacional de RCEs oriundas de LULUCF, como é o caso do mercado europeu, as incertezas e dificuldades técnicas e cientificas na elaboração das metodologias de linha de base, e a maior complexidade inerente a tais atividades (lembrando que geralmente envolvem questões legais sobre titulo da terra, questões sociais relacionadas com as comunidades afetadas, etc.).

Do mesmo modo, a prevalência de projetos na região sudeste, particularmente no Estado de São Paulo, também é resultado tanto do tipo de atividade predominante nessas regiões, como do perfil do empresariado local.

A prevalência de projetos unilaterais, de certo modo, corrobora alguns fatos gerais sobre o MDL: o primeiro, de que, em geral, os projetos de MDL, para se viabilizarem, dependem que os proponentes tenham recursos econômicos aptos a cobrir os custos de implementação, já que o retorno da venda das RCEs aos países pertencentes ao Anexo I vem em fases tardias do processo de certificação, mais na forma de pagamento pelas RCEs do que de investimento. O segundo fato demonstra que, no Brasil, os proponentes dos projetos caracterizam-se por terem o perfil de empresas que possuem o capital inicial necessário.

 

Referências

FENHANN, Joergen. CDM pipeline. Roskilde: Unep Risoe Centre, mar 2006.

FENHANN, Joergen. CDM pipeline. Roskilde: Unep Risoe Centre, jan 2006.

HAITES, Erik. Estimating the market potential for the Clean Development Mechanism: review of models and lessons learned: PCFPlus Report 19. Washington DC: World Bank, IEA e IETA, jun 2004.

JUNG, Martina. Host countries attractiveness for CDM non-sink projects. Energy Policy, no prelo.

MATSUHASHI, Ryuji, FUJISAWA, Sei, MITAMURA, Wataru, MOMOBAYASHI, Yutaka, YOSHIDA, Yoshikuni. Clean development mechanism projects and portfolio risks. Energy, vol. 29, p.1579-1588, 2004

MCT. Pagina eletrônica do Ministério de Ciência e Tecnologia. http://www.mct.gov.br/clima. Acesso em mar 2006.

MCT. Comunicação Inicial do Brasil a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima. Brasília: Ministerio de Ciência e Tecnologia, 2004.

SPRINGER, Urs. The market for tradable GHG permits under the Kyoto Protocol: a survey of model studies. Energy Economics, n.25, p.527-51, 2003.

UNFCCC. Pagina eletrônica da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima - United Nations Framework Convention on Climate Change. http://cdm.unfccc.int. Acesso em mar 2006.

 

 

1 Dados obtidos em Fenhann (2006), atualizados por este autor até 06 de março de 2006.
2 Dados informados a partir de Fenhann (2006).
3 O CDMpipeline é uma publicação periódica do UnepRisoe Centre, em que são listados todos os projetos de MDL do mundo em fase de certificação. Pode ser conferido na seguinte página: http://www.cd4cdm.org/.
4 Ver http://cdm.unfccc.int/.
5 Ver www.mct.gov.br/clima.
6 O procedimento de certificação, tal qual regulado na Decisão 17 dos Acordos de Marraqueche, é composto por uma série de etapas, que incluem a validação, a aprovação pela Autoridade Nacional Designada (AND), o registro, o monitoramento, a verificação e certificação. Para saber mais detalhes, acessar a página eletrônica do MDL na ONU: http://cdm.unfccc.int/.
7 Existem três metodologias de linha de base de projetos brasileiros de reflorestamento submetidas à análise e aprovação do Conselho Executivo, mas não foram consideradas na análise por estarem numa etapa anterior à validação.
8 Considerou-se a meta de redução de 167.600 Gg de CO2 para os Países Baixos e de 52.100 Gg para a Dinamarca, nos termos do Anexo B do Protocolo de Quioto.
9 Consideram-se projetos unilaterais aqueles que não têm como participantes agentes dos Países pertencentes ao Anexo I.