Print ISBN 2236-7381

3° Encontro Nacional ABRI 2011 2011

 

A reforma do conselho de segurança e a "democracia global"

 

 

Alexsandro Eugenio Pereira

Doutor em Ciência Política pela USP e Docente do Programa de Pós-Graduação em Ciência Política da UFPR (PPGCP/UFPR)

 

 

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RESUMO

A maior parte das propostas de reforma do Conselho de Segurança da ONU (Organização das Nações Unidas) não se mostrou capaz de enfrentar um dos principais desafios das organizações intergovernamentais: o problema da legitimidade, que se tornou complexo, especialmente nas últimas décadas. De acordo com David Held (1991), as bases atuais da democracia foram redefinidas devido à interconexão global de temas e de atores na agenda internacional. Essa interconexão deverá redefinir o papel das organizações intergovernamentais cuja reforma exigirá a ampliação do espaço de participação de atores sociais. Com base nessas considerações, o propósito deste artigo será examinar as propostas de reforma do Conselho de Segurança a partir das condições atuais de desenvolvimento da democracia. Em suas conclusões, o artigo sustentará que essas propostas são inadequadas. Em primeiro lugar, ao conferir ênfase demasiada à distribuição do poder entre os Estados em detrimento de uma discussão sobre a possibilidade de participação mais efetiva dos atores não estatais. Em segundo, por não serem compatíveis com as condições de desenvolvimento da democracia no mundo contemporâneo.

Palavras-chave: Democracia global; Sociedade civil global; Reforma; Atores sociais; Conselho de Segurança

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INTRODUÇÃO

A eventual reforma do Conselho de Segurança é um dos pilares mais importantes do debate mais amplo a respeito da reforma da Carta da ONU, cujas propostas envolvem mudanças substantivas nas diferentes instituições que integram o Sistema das Nações Unidas. A maior parte das propostas de reforma do Conselho de Segurança concentrou-se na redistribuição de poder nas relações interestatais contemporâneas. Essa redistribuição envolveria: (i) o aumento do número de países membros do Conselho de Segurança; (ii) a ampliação do número de membros permanentes do Conselho; (iii) a extinção, manutenção ou redefinição do poder de veto delegado apenas aos cinco países membros permanentes (Reino Unido, Estados Unidos, China, Rússia e França). Qualquer proposta de reforma, para ser efetivada, dependerá da aprovação desses países, o que implicaria em renúncia, por parte deles, das atuais prerrogativas que lhes concedem condição privilegiada de poder face aos demais integrantes das Nações Unidas.

As propostas de reforma da Carta da ONU e, em particular, do Conselho de Segurança, no entanto, não enfrentam um dos principais desafios das organizações intergovernamentais: o problema da legitimidade. Tal problema compromete sua eficácia num ambiente internacional caracterizado pela anarquia e pela desconfiança mútua entre os atores estatais, como sugerem os realistas. A Assembleia Geral das Nações Unidas enfrenta problema semelhante ao estabelecer uma igualdade inexistente na prática entre os Estados membros da ONU que, a despeito de suas diferenças territoriais e populacionais, possuem a mesma representação no âmbito dessa Assembleia. O Conselho de Segurança se deparou com o mesmo problema da legitimidade, mas por razões distintas: o direito a veto às decisões tomadas no âmbito dessa instituição por parte dos membros permanentes.

Com base nessas considerações, este artigo examinará as propostas de reforma do Conselho de Segurança a partir da análise das condições atuais de desenvolvimento da democracia, analisadas com base na problematização desenvolvida por David Held (1991) e por Robert Dahl (1994). Para realizar esse objetivo, o artigo estará dividido em três seções principais. A primeira apresentará a análise da "democracia global" nos termos colocados por David Held e por Robert Dahl. A segunda examinará o debate sobre a emergência de uma "sociedade civil internacional". Essas duas seções pretendem mostrar como esses temas redefinem o papel das organizações intergovernamentais na governança global. A terceira seção apresentará e examinará as propostas de reforma do Conselho de Segurança com base nas considerações de David Held e Robert Dahl a respeito das condições de desenvolvimento da democracia, modificadas nas últimas décadas.

 

I. A DEMOCRACIA NAS PERSPECTIVAS DE DAVID HELD E ROBERT DAHL

Em um artigo publicado no início dos anos 1990, David Held examinou as implicações da perda da autonomia do Estado-nação para o desenvolvimento da democracia em bases nacionais. Nessa análise, Held não sustentou o fim dos Estados-nação, mas mostrou que a soberania estatal seria afetada pelas mudanças econômicas recentes e pelas alterações significativas no lócus das decisões políticas. Essas mudanças geraram um novo contexto internacional, caracterizado pela interdependência econômica e política, pelo rápido crescimento das ligações transnacionais e pela formação de blocos de poder regionais. Ao defender que o Estado territorial não desaparecerá, Held enfatizou que se trataria de uma alteração no grau de autonomia desfrutado pelo Estado moderno. O impacto dos processos globais oscilaria de acordo com as condições internacionais e nacionais, gerando efeitos sobre a forma e os limites das democracias contemporâneas. Em outros termos, Held retomou, de certa forma, as análises realizadas nos anos 1970 por diversos autores¹ a respeito das significativas transformações em curso nas relações internacionais, mas procurou tratar de uma questão específica: os impactos dessas transformações sobre o desenvolvimento das democracias.

Com esse propósito, Held examinou de que modo elas afetaram a autonomia e a soberania dos Estados nacionais. Seriam, nesse sentido, dois problemas distintos. Para Held, a soberania seria erodida ao ser deslocada por uma autoridade "superior" ou independente, capaz de reduzir o âmbito legítimo da decisão do Estado. Essa autoridade pode ser representada pelas organizações supranacionais e intergovernamentais. Por soberania, ele entende a autoridade política no seio de uma comunidade, detentora do direito incontestável de estabelecer o sistema de normas, regulamentos e políticas dentro de um território determinado e de governar de acordo com esse direito (cf. HELD, 1991, p. 165-166). A soberania envolveria, portanto, a capacidade estatal de exercer autoridade política dentro do seu território. Essa capacidade seria afetada pela operação cada vez mais relevante de diferentes tipos de organizações internacionais. A autonomia, por sua vez, envolveria a capacidade estatal de agir com o propósito de alcançar determinados objetivos econômicos e políticos, sem sofrer quaisquer limitações internas ou externas para alcançar esses objetivos.

Para ele, as atividades e as responsabilidades do Estado não poderiam ser realizadas sem a colaboração internacional de outros atores estatais e não estatais. Em consequência os Estados tiveram que aumentar o grau de integração política com outros Estados e/ou aumentar as negociações, arranjos e instituições multilaterais para controlar efeitos resultantes do desenvolvimento das interconexões. Tratar-se-ia, portanto, de uma transferência do lócus da decisão política do âmbito nacional para o internacional. Essa transferência, por sua vez, seria motivada pelas consequências centrais da globalização, geradas pelos processos de interconexão econômica, política, legal e militar. A globalização criaria cadeias de decisões políticas e resultados interligados entre os Estados e seus cidadãos que alterariam a natureza e a dinâmica dos próprios sistemas políticos nacionais. (cf. HELD, 1991, p. 179).

Essas considerações de Held permitem inferir dois problemas importantes: (i) a ampliação da democracia para além dos limites dos Estados nacionais (a "democracia global"); (ii) as dificuldades relativas à construção de instituições políticas no plano internacional, capazes de processar demandas, viabilizar a participação política de atores sociais e de cidadãos, tornar suas decisões legítimas e possibilitar formas de controle democrático do processo político. Como consequência, Held apresentará um conjunto de recomendações entre as quais destaco as condições de realização do que ele chamou de "princípio de autonomia"², que fundamenta sua proposta de construção de uma democracia cosmopolita. Para isso, esse princípio precisaria ser realizado no contexto das redes internacionais, de Estados e organizações, e da sociedade civil. Held atribuiu um papel importante às organizações enquanto elementos do Estado capazes de transcender as fronteiras territoriais.

Dos dois problemas mencionados no parágrafo precedente, considero pertinente retomar o primeiro deles. O segundo será abordado na terceira seção deste artigo. A ampliação do escopo da democracia foi observada por Robert Dahl (1994) cuja análise é pertinente para a problematização proposta por este artigo. Dahl teceu considerações tomando como referência as consequências do Tratado de Maastricht sobre a formação da União Europeia. Ele observou que os arranjos institucionais estabelecidos pelo Tratado colocariam os governos nacionais dentro de um sistema transnacional menos democrático em comparação com os regimes vigentes no interior de cada país signatário.

Porém, as consequências do Tratado são o pretexto a partir do qual Dahl se propõe a discutir o dilema fundamental da democracia, presente, também, no contexto da terceira transformação da história da democracia³. No momento em que os indivíduos estão envolvidos na construção de instituições supranacionais dentro de processos de integração, como o europeu, defrontam-se com esse dilema. Por um lado, poderiam optar pela preservação da autoridade política e democrática nacional, frente a qual poderiam agir de forma mais eficaz para influenciar a conduta do seu governo, mesmo reconhecendo que determinados assuntos importantes estariam além da capacidade do governo nacional de resolvê-los com eficácia. Por outro, os indivíduos poderiam optar por fortalecer uma unidade política maior para lidar melhor com esses temas de interesse comum, que transcendem as fronteiras nacionais. Essa segunda opção implicaria reduzir a possibilidade dos cidadãos influenciarem ou pressionarem, de forma democrática, a unidade política dotada de capacidade decisória. (cf. DAHL, 1994, p. 23-24). Esse dilema transcende o tratado europeu acima mencionado e a própria União Europeia. Ele existirá naquelas circunstâncias nas quais as sociedades nacionais, vivendo em regimes democráticos, deparam-se com influências externas sobre as quais não tem controle.

Duas consequências são destacadas pelo autor, relacionadas com o dilema colocado acima. Com a proliferação de atividades transnacionais, as decisões tomadas por atores e forças externas reduzem a capacidade dos cidadãos nacionais de exercer controle sobre assuntos de vital importância para suas vidas, utilizando, para isso, seus governos nacionais. Ao mesmo tempo, há uma redução da capacidade do sistema político interno de responder satisfatoriamente às preferências coletivas de seus cidadãos.

Nessa direção, Dahl desenvolveu o seguinte raciocínio: Se na transição da primeira transformação para a segunda (ver nota 3), foi necessário criar instituições políticas com o propósito de viabilizar a democracia representativa no âmbito do Estado nacional, a democracia transnacional deve requerer um conjunto novo de instituições diferentes em alguns aspectos ou, até mesmo, radicalmente diferentes das instituições políticas nacionais da democracia representativa moderna? (DAHL, 1994, p. 27). No seu artigo, ele não formula uma resposta direta a essa questão, mas faz duas sugestões a respeito. Em primeiro lugar, se as instituições supranacionais forem criadas, seriam variadas, envolvendo questões econômicas, ambientais, de segurança e outras. Em segundo, exigiriam considerável delegação de poder para tomar decisões e estariam vinculadas a funcionários que, provavelmente, não seriam eleitos, mas estariam subordinados aos políticos eleitos democraticamente.

Se forem criadas, essas instituições supranacionais integrariam um sistema político abrangente capaz de absorver os diferentes sistemas políticos internos de cada país. Dahl discutiu justamente esse ponto. Em que medida a criação de um sistema político supranacional não acarretaria consequências diretas sobre a participação política e não colocaria aos cidadãos o dilema fundamental da democracia? Ele responde essa questão afirmando que sistemas políticos menores seriam capazes de responder, de forma mais eficaz, as demandas dos cidadãos. Essa seria uma desvantagem de um sistema político supranacional. Outra desvantagem apontada pelo autor diz respeito às dificuldades da autoridade supranacional estabelecer a proteção de seus cidadãos frente a invasores estrangeiros. Em contraposição, diz Dahl, sistemas maiores teriam capacidade igualmente superior para realizar determinadas tarefas em comparação com os menores, levando a um paradoxo: os cidadãos teriam maior participação nas unidades políticas menores, podendo influenciar decisões de menor importância a partir de um controle democrático maior; ou, tendo menor controle democrático, poderiam influenciar as decisões sobre a preservação da vida no plano supranacional. Nesse plano, prevê Dahl, a capacidade dos cidadãos tomarem suas decisões de forma autônoma será diminuída.

Dahl argumentou, por fim, num sentido diferente da proposta cosmopolita liberal de D. Held. Mesmo que sistemas políticos transnacionais sejam fortalecidos, por muito tempo as decisões serão tomadas por delegados nomeados pelos governos nacionais. A ligação entre os cidadãos e esses delegados será fraca. Por isso, Dahl sustentou a necessidade de aprimorar as instituições políticas domésticas com o propósito de melhorar o controle sobre esses delegados. Essas instituições precisariam reforçar a compreensão, a deliberação e a participação informada dos cidadãos. Nesse sentido, seria importante, segundo ele, reforçar a democracia no plano interno e adaptá-la às pressões das forças externas. Held, por sua vez, reconheceu como inevitáveis essas pressões e considerou que a autoridade política encontra-se deslocada, da esfera nacional para a internacional. Os cidadãos, nesse sentido, deveriam construir seu espaço de participação e atuação política no lócus da decisão política que não é mais o do Estado nacional.

Held e Dahl constataram, no entanto, as mesmas dificuldades relacionadas à operação das instituições internacionais, sejam as de natureza intergovernamental, sejam as de natureza transnacional. Compartilham a mesma premissa segundo a qual há redução da autonomia do Estado nacional, embora Held reconheça a importância das arenas supranacionais e intergovernamentais, enquanto Dahl revelou certo ceticismo com relação ao papel dessas arenas no desenvolvimento da democracia transnacional, focando sua recomendação no fortalecimento das instituições políticas internas. Retomarei essas considerações na terceira parte deste artigo ao examinar a inadequação das propostas de reforma do Conselho de Segurança.

 

II. O DEBATE SOBRE A EMERGÊNCIA DE UMA "SOCIEDADE CIVIL INTERNACIONAL"

O termo "sociedade civil internacional" aglutina um conjunto variado de atores não estatais cuja atuação estaria ultrapassando os limites dos Estados nacionais. Esses atores são responsáveis por intensificar as conexões entre as diferentes sociedades nacionais. Eles estabelecem formas de articulação entre si e exercem pressões sobre governos e empresas multinacionais. Muitos autores reconheceram a importância dos atores não estatais, como as organizações não governamentais (ONGs) e os movimentos sociais transnacionais⁴. A natureza e a atuação desses atores permite considerar a emergência de uma sociedade civil não circunscrita aos limites territoriais dos Estados, mas dotada de relativa autonomia para definir seus objetivos e persegui-los na cena internacional.

No contexto das mudanças apontadas na seção anterior deste artigo, o debate sobre a emergência da sociedade civil global envolveu dois temas fundamentais: (i) possibilidade de se falar em uma sociedade civil internacional; e (ii) o grau de autonomia da ação desenvolvida por esses atores frente aos Estados, às forças econômicas internacionais e às organizações intergovernamentais e supranacionais. Sobre o primeiro tema, não há um consenso a respeito desta possibilidade, tendo em vista que ONGs e movimentos sociais nascem dentro dos limites dos Estados territoriais. Porém, sua participação nas diversas arenas decisórias internacionais e seu envolvimento nos mais variados temas da agenda internacional sugerem que esses atores não se circunscrevem apenas aos limites dos Estados e desenvolvem um ativismo de natureza transnacional. As ONGs, por exemplo, buscam realizar seus objetivos por meio do exercício do poder, mas não recorrem à força, como fazem os Estados. Elas recorrem a uma modalidade de exercício do poder baseada na influência, conforme apontaram alguns autores (cf. TOMASSINI, 1984; HERZ, 1988; VILLA, 1999).

Para Luciano Tomassini (citado em HERZ, 1988), o conceito de influência se adaptaria melhor à análise do processo de transnacionalização, na medida em que estruturas formais de autoridade inexistem nas relações internacionais. Mônica Herz (1988) sustentou que o conceito de influência se encaixaria melhor como instrumento para a análise do lugar dos atores nacionais transnacionais no sistema internacional.

Sobre o segundo ponto do debate, Jean Cohen (2003) afirmou que a sociedade civil já nasceu de forma diferenciada do Estado e do mercado e que desfrutaria de um grau de autonomia considerável para agir. J. Grugel (2002), ao contrário, diz que são os Estados e suas interações no contexto internacional que definem as condições nas quais o ativismo transnacional se processará. Portanto, o grau de autonomia da sociedade civil global seria restrito pelo cenário de conflitos e de cooperação estabelecido pelos Estados.

Fazendo um breve balanço dos estudos sobre a sociedade civil global, Jean Cohen afirmou que, para determinados estudos, ela seria o lócus potencial para a democracia mundial e seria um equivalente funcional do Estado nacional. Esses estudos argumentam que a sociedade civil forneceria as novas bases de identidade, solidariedade, coordenação, regulação e controle. Outras análises consideram que a sociedade civil transnacional (formada por redes, organizações não governamentais e movimentos sociais) seria um veículo essencial das governanças local e global. Para a autora, faltaria uma reflexão sistemática e cuidadosa sobre o modo como a globalização transformou parâmetros fundamentais da sociedade civil e como essas mudanças afetariam o impacto potencial dela nas estruturas nacionais, regionais e transnacionais. Sem uma reflexão adequada sobre o tema, corre-se o risco de sobrecarregar a sociedade civil com funções reguladoras ou democratizantes que ela provavelmente não pode realizar.

Nesse sentido, se no plano nacional, a sociedade civil se diferenciou do Estado e da economia (conforme apontou Cohen no parágrafo precedente), no plano internacional seria possível deduzir que ocorreu a mesma coisa. Os atores que formam a sociedade civil desenvolveram um ativismo transnacional caracterizado pela autonomia em relação aos atores estatais e às forças econômicas com expressão mundial. Cohen sustentou a autonomia dos atores societais (ONGs e movimentos sociais), enfatizando as características históricas de formação desses atores.

Outros autores, como Jean Grugel (2002), defenderam o contrário, destacando o lócus do ativismo dos atores da sociedade civil. Para Grugel, Cohen ignorou o fato do ativismo social se processar dentro do Estado-nação. Para Grugel, os Estados têm, ainda, muita importância, pois estabelecem os parâmetros dentro dos quais o ativismo dos atores não estatais ocorre. O ativismo transnacional reconhece que o espaço para sua atuação não é neutro, mas está determinado pelos Estados e por outros atores. Mesmo assim, prossegue Grugel, as oportunidades para a organização da sociedade civil em escala internacional dependerão das áreas temáticas. Seria errôneo supor que haveria uma linha divisória entre o ativismo nacional e o transnacional. O ativismo transnacional envolveria, sobretudo, grupos e organizações nacionais. As redes da sociedade civil transnacional estariam compostas por uma gama de atores situados no entorno nacional. Por isso, Grugel discutiu a adequação do termo sociedade civil internacional e questionou as possibilidades de autonomia desses atores no contexto das relações internacionais.

De qualquer maneira, dados os limites desse artigo, não poderei adentrar muito mais nesse debate sobre a emergência da sociedade civil internacional. É salutar destacar, no entanto, a participação de ONGs e de movimentos sociais nas arenas decisórias internacionais. Não se pode considerar que essa participação seja suficiente para assegurar a representação dos indivíduos nessas arenas, como se os atores não estatais fossem capazes de conduzir as demandas dos diferentes cidadãos e sociedades nacionais. A existência desses atores e sua capacidade de interferir sobre a dinâmica do poder na política internacional contribui para alterar o quadro no qual se desenvolve as organizações intergovernamentais. Abordarei a alteração desse quadro na próxima seção do artigo ao discutir as propostas de reforma do Conselho de Segurança.

 

III. APRESENTAÇÃO E ANÁLISE DAS PROPOSTAS DE REFORMA DO CONSELHO DE SEGURANÇA DA ONU

III.1 BREVE SÍNTESE DAS PROPOSTAS APRESENTADAS NO PERÍODO PÓS-GUERRA FRIA⁵

As propostas de reforma do Conselho de Segurança apareceram, de forma significativa, a partir dos anos 1990. A discussão sobre a reforma, no entanto, não é datada do período pós-Guerra Fria. Em 1979, na 34ª Assembleia Geral, houve uma discussão sem desdobramentos a respeito do aumento do número de assentos no Conselho. Nos anos 1960, houve uma pequena reforma com o acréscimo de quatro assentos não permanentes, passando de 11 para 15, em virtude do processo de descolonização, responsável pelo aumento do número de países membros das Nações Unidas.

No entanto, naquele período intensificam-se as discussões sobre a reforma e surgiram algumas propostas estimuladas pelas Nações Unidas ou formuladas por grupos de países, organizações, como a União Africana, e governos. No âmbito da ONU, a Assembleia Geral estabeleceu, em 1993, um grupo de trabalho com o propósito de discutir a possibilidade de ampliação do Conselho de Segurança (CS)⁶. Desde o início, o grupo abordou questões controversas, em particular a delicada manutenção ou redefinição do poder de veto.

Na sequência, em 1997, o embaixador da Malásia apresentou uma proposta conhecida como Plano Razali. Ela previa a criação de cinco novos assentos permanentes a serem distribuídos entre dois países desenvolvidos e outros três de acordo com critérios regionais nos quais seriam contempladas a África, a América Latina e a Ásia. Esse plano previa, também, a criação de três assentos não permanentes e um quarto destinado a um Estado do Leste Europeu.

Em 2004, foi constituído o Painel de Alto Nível com o propósito de reunir sugestões provenientes de representantes de diversos setores dos vários países membros da ONU. As propostas que surgiram desse Painel pretendiam acrescentar novas atribuições ao Conselho de Segurança, entre as quais, o combate ao terrorismo e o controle de epidemias e da proliferação de armas nucleares. O Painel propôs, também: a) a criação de seis novos membros permanentes, sem direito a veto e mais três não permanentes com mandato de dois anos; b) a criação de uma nova categoria de oito membros não permanentes com mandato de quatro anos renováveis e mais um assento não permanente com mandato de dois anos, não-renováveis; c) pela proposta, o Conselho passaria a conter 24 cadeiras (cf. PEREIRA, s.d.)⁷.

Outra proposta partiu do G4 (Brasil, Índia e Alemanha, com o apoio do Japão até janeiro de 2006). A proposta desse grupo contemplava a inclusão de dez novas cadeiras no CS, sendo seis permanentes e quatro não permanentes. Os novos permanentes não teriam o poder de veto. As seis cadeiras permanentes seriam ocupadas pelos quatro países proponentes dessa proposta e por dois Estados africanos. A princípio, a proposta previa a criação de seis postos permanentes com poder de veto. Porém, para viabilizá-la, os países aceitaram retirar esse poder dos novos permanentes. A China se opôs inicialmente a proposta por discordar da entrada do Japão no Conselho (cf. idem).

Duas outras propostas partiram da União Africana e dos Estados Unidos. A primeira sugeriu aumentar o CS para vinte e seis membros, sendo seis com assentos permanentes com direito a veto. O governo americano, por sua vez, defendeu a criação de um ou dois assentos permanentes sem direito a veto e mais dois ou três não permanentes. Os americanos eram favoráveis à entrada do Japão como membro-permanente e aceitariam discutir um Conselho com, no máximo, 20 integrantes. Para os Estados Unidos, três critérios deveriam ser levados em consideração para a aceitação de um país como integrante do Conselho de Segurança: 1) o PIB do país; 2) o compromisso com a democracia e com os direitos humanos; 3) a participação no financiamento das Nações Unidas. Além desses, os americanos acrescentaram outros critérios: "capacidade militar, histórico de não-proliferação, engajamento na luta contra o terrorismo e contribuição e participação em forças de paz" (ibidem, p. 15).

Como se pode perceber, esse conjunto de propostas não produziu avanços significativos no que diz respeito à reforma do Conselho de Segurança cujo andamento encontra-se paralisado. Os Estados não foram capazes de chegar a um consenso em torno de uma reforma possível e enfrentam obstáculos que serão abordados mais adiante. Mas é possível notar que as propostas concentram-se em dois pontos fundamentais: (i) a discussão sobre o aumento de assentos permanentes e não permanentes; (ii) a preservação, a redefinição ou a eliminação do poder de veto. Analisarei as propostas na próxima subseção deste artigo.

III.2. ANÁLISE DAS PROPOSTAS DE REFORMA

As propostas de reforma do Conselho de Segurança são inadequadas se examinadas a partir da perspectiva das transformações recentes das relações internacionais e de seus impactos sobre a democracia. Elas seriam inadequadas na medida em que: (i) conferem ênfase demasiada à distribuição do poder entre os Estados em detrimento de uma discussão a respeito da participação mais efetiva dos atores não estatais. Em outros termos, essas propostas não avançam na discussão sobre como incorporar esses atores no processo decisório, como eles seriam representados e qual seria o papel desempenhado por eles nas ações relativas à área de segurança internacional, apoiadas pelo Conselho; e (ii) não se mostram capazes de superar o déficit democrático e o problema da legitimidade das decisões tomadas dentro das instituições internacionais do Sistema ONU. Nesse sentido, estas propostas não estariam adaptadas às condições de desenvolvimento da democracia no mundo contemporâneo, apontadas por D. Held e por R. Dahl na primeira seção deste artigo.

As propostas formuladas no período pós-Guerra Fria concentraram-se nas mudanças no que diz respeito à participação dos Estados no CS e ao poder desfrutado por cada um deles no processo decisório do Conselho. Elas partem do princípio segundo o qual são os Estados os únicos atores que devem encaminhar os temas da agenda de segurança internacional no mundo contemporâneo.

No entanto, num contexto de redefinição da autonomia e da soberania do Estado-nação, como é possível insistir na tese do aumento da representação dos Estados ou da redução do poder dos membros permanentes no Conselho de Segurança? Na prática, Estados já sofreram redução de poder em função das transformações mencionadas na primeira parte desse artigo. A reforma das instituições internacionais não envolve apenas a definição sobre a representação dos Estados nessas instituições ou sobre o papel que desempenharão dentro delas. A reforma necessitaria avançar muito mais e envolveria a construção de organizações políticas não apenas intergovernamentais, mas supranacionais e dotadas de significativos poderes, capazes de estabelecer efetivos constrangimentos aos atores estatais e às forças econômicas com expressão internacional. Ou seja, pensada a partir dos pressupostos da "democracia global", apresentados na primeira seção deste artigo, as propostas de reforma não aprofundam questões essenciais relacionadas à viabilização da democracia em bases transnacionais. Ao mesmo tempo, essas propostas deixaram, para um segundo momento (ou simplesmente ignoraram), a definição sobre qual será o espaço efetivo de participação de ONGs, movimentos sociais e cidadãos na tomada de decisões sobre as questões de segurança internacional.

O debate sobre a reforma de organizações do Sistema ONU é, portanto, muito mais complexo. No caso do Conselho de Segurança envolveria a discussão sobre dois problemas não enfrentados pela maior parte das propostas de reforma: 1º) como torná-lo compatível com a natureza transnacional da democracia no contexto contemporâneo; 2º) como contemplar a participação dos atores não estatais no processo decisório. Essa participação tem um sentido preciso: a ampliação da agenda de segurança internacional, com a inclusão de um número crescente de novas demandas (intervenções humanitárias; preservação de direitos humanos, dentre outras), carentes de intervenção da comunidade internacional, acarreta a necessidade de redefinir o papel do Conselho de Segurança na cena internacional.

Do ponto de vista prático, ameaças de natureza econômica, ambiental e societal integram o conceito ampliado de segurança⁸ e estão presentes, de alguma forma, na agenda de outras organizações intergovernamentais dentro ou fora do Sistema ONU. Não há, no entanto, discussões sobre a forma pela qual o Conselho poderia se articular com essas outras organizações para participar da elaboração de propostas com vistas à solução de problemas gerados por essas ameaças. A ampliação de novas demandas, sobretudo no que diz respeito às situações de conflito intraestatal, tornam relevante a participação de atores não estatais no processo decisório da organização. Muitos desses atores estão envolvidos diretamente na tentativa de lidar com os efeitos resultantes das situações de conflito. Por essa razão, não podem ser excluídos, sumariamente, de qualquer discussão sobre o processo decisório. Ao mesmo tempo, reformar o Conselho sem discutir formas de superar o problema da legitimidade e da eficácia de suas decisões não é suficiente para tornar essa instituição capaz de se adequar às novas condições da democracia num contexto de crescente interdependência política e econômica no contexto internacional.

Contudo, qualquer proposta de reforma necessitaria superar outro problema, relativo à tendência dos Estados preservarem o poder à sua disposição. Em princípio, a reforma do CS não acontecerá num curto espaço de tempo, tendo em vista que será objeto de continuada discussão⁹. Para ser aprovada, é necessário um consenso entre os cinco membros permanentes que precisam aceitar redistribuir o poder que desfrutam por meio do uso do veto ou, ainda, renunciar simplesmente a esse poder. Num segundo momento, a reforma encontrará obstáculos na própria disposição dos Estados em ceder poder para uma organização intergovernamental que vem atuando em uma questão sensível a todos eles: a segurança ou a sobrevivência dos Estados nos termos colocados pelos realistas.

Podemos observar estes obstáculos nos processos de integração regional, nos quais os Estados podem, voluntariamente, optar pela perda de poder no momento em que se envolvem na construção de instituições supranacionais. A integração europeia uma vez mais fornece um bom exemplo desses obstáculos. Se examinada em profundidade, será possível notar que o processo decisório europeu permaneceu por muito tempo concentrado nas instituições intergovernamentais, reservando capacidade decisória restrita às instituições supranacionais como o Parlamento europeu. Esse dado revela a manutenção de considerável grau de controle dos Estados sobre o andamento e o ritmo da integração. De qualquer maneira, importa destacar que a cessão ou não de poder decisório às instituições supranacionais pode ser intencional e dependente da vontade dos Estados. Mas pode, também, ser imposta por meio de constrangimentos estabelecidos pela realidade internacional, como querem os liberais cosmopolitas como David Held.

Para ele, esta cessão resultaria da natureza dos problemas políticos e econômicos do contexto da globalização, capazes de afetar o processo decisório. Determinadas decisões podem afetar cidadãos de outros países. Ao mesmo tempo, problemas globais relacionados ao meio ambiente, às migrações internacionais e aos direitos humanos exigiriam a cooperação entre os países para se alcançar os objetivos políticos e econômicos de cada um deles. Por isso, Held identificou uma tendência de fortalecimento de instituições internacionais e de organizações transnacionais, como as ONGs. O desenvolvimento de ambas mudou, também, a estrutura das decisões políticas mundiais. Para ele, seria evidente que estaria em curso uma intensificação dos processos de decisão em contextos internacionais, ao mesmo tempo em que as relações internacionais e transnacionais debilitaram os poderes do Estado soberano (cf. HELD, 1991, p. 179).

Há, porém, divergências a esse respeito como vimos na primeira seção do artigo. Dahl sugeriu o fortalecimento das instituições políticas nacionais, embora tenha reconhecido a possibilidade de construção das supranacionais. De qualquer maneira, as propostas de reforma são frágeis por não considerarem a atual distribuição de poder nas relações internacionais. Não é possível verificar, apenas, uma redistribuição de poder entre os atores estatais, mas, também, entre os não estatais. Por isso, qualquer proposta de reforma do CS, ou mesmo de outras organizações do Sistema ONU, precisaria levar em consideração as mudanças na democracia e na redistribuição do poder na política internacional, expressa no fortalecimento de atores não estatais.

 

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O tema da reforma foi objeto de inúmeras discussões no campo acadêmico. No campo da política internacional, a reforma está associada à necessidade de se recuperar a legitimidade do Conselho de Segurança que se perdeu ao longo curso do período pós-Guerra Fria. Por isso, debater a reforma do CS apenas pela perspectiva da representação dos Estados é, também, insuficiente para resolver o problema da legitimidade¹⁰.

Segundo Mônica Herz (1999), o principio da soberania e da não intervenção em assuntos domésticos estaria em tensão com a crescente consciência a respeito da interdependência entre sociedades nacionais. Esta tensão se expressa em dois debates, um de caráter processual e outro de caráter substantivo. Discute-se a necessidade de gerar um processo decisório e um lócus de autoridade que elimine as restrições do caráter intergovernamental da ONU. Por outro, o tipo de intervenção legítimo da comunidade internacional é parte central da agenda de debates (HERZ, 1999, p. 79).

Nessa direção, o desafio é mais abrangente do que parecem sugerir as propostas atuais de reforma do Conselho de Segurança. E envolve, dentre outros pontos já mencionados neste artigo, a construção de instituições internacionais para enfrentar uma realidade mais complexa, conforme apontaram as análises de David Held e Robert Dahl, dentre outros. A construção de instituições internacionais sempre envolveu tomar como referência as instituições políticas internas. Porém, as instituições internacionais precisam ser avaliadas segundo critérios diferentes, pois operam num mundo de Estados, os quais reservam parcelas de autonomia frente às decisões que podem ser produzidas dentro delas. Por essa razão, construir instituições no plano internacional não é tarefa simples. É o que esse artigo tentou apontar por meio da análise das propostas de reforma do Conselho de Segurança.

 

REFERÊNCIAS

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1. Conferir, a esse respeito, KEOHANE e NYE, 2001; KEOHANE e NYE Jr., 1972; DEUTSCH, 1978; MERLE, 1981; KAISER, 1990, dentre outros.
2. Esse princípio é definido como segue: "os indivíduos devem usufruir de direitos iguais (bem como, por isso mesmo, assumir deveres iguais) no quadro social geral em que as oportunidades abertas a eles são geradas e limitadas; isto é, eles devem ser livres e iguais na determinação das condições da sua própria existência, desde que não mobilizem aquele quadro de modo a negar os direitos de outros" (HELD, 1991, p. 186; grifado no original).
3. Dahl lista três transformações da história da democracia, a saber: 1ª) notável na primeira metade do século V a. C. na Grécia. Tratava-se de uma democracia em pequena escala, circunscrita a cidade-Estado. Foi retomada mais tarde pelas cidades-Estados italianas; 2ª) corresponde ao desenvolvimento da democracia representativa no interior do Estado-nação. Como resultado dessa segunda transformação, desenvolveram-se instituições e práticas políticas antes desconhecidas pela teoria e pela prática democráticas das cidades-Estados; 3ª) a transnacionalização da democracia em consequência das transformações recentes das relações internacionais mencionadas por David Held (1991). Conferir DAHL, 1994, p. 24-25.
4. Sobre esse ponto, conferir, dentre outros, KAISER, 1990; KEOHANE e NYE, 2001; HERZ, 1988; e VILLA, 1999.
5. Parte da exposição realizada nesta seção do artigo estará baseada em: (i) consultas aos documentos oficiais do Conselho de Segurança da ONU disponível no site da Organização. É possível acompanhar as discussões sobre a reforma por meio do exame desses documentos; (ii) num artigo escrito por Antônio Celso Alves Pereira, intitulado "Apontamentos sobre a reforma do Conselho de Segurança das Nações Unidas". Digi., s.d.
6. Intitulado Open-Ended Working Group on the Question of Equitable Representation and Increase in the Membership of the Security Council.
7. Antônio Celso Alves Pereira observou que uma das propostas do Painel foi colocada em prática: a Comissão de Consolidação da Paz, formada por 31 países membros com mandatos de dois anos. Essa Comissão tornou-se responsável pela proposição de estratégias destinadas a fortalecer instituições, promover o desenvolvimento sustentável, consolidar a paz e recuperar Estados em situação de pós-conflito. (cf. PEREIRA, s.d., p. 5).
8. Sobre a redefinição do conceito de segurança, ver ULLMAN, 1983; MATHEWS, 1989; e VILLA, 1999; dentre outros. A Escola de Copenhague foi responsável, também, pela operacionalização na pesquisa acadêmica de um conceito ampliado de segurança. Conferir, a esse respeito, TANNO, 2003; BUZAN; WAEVER; e WILDE, 1998, dentre outros.
9. Em um artigo quase informal, Thomas G. Weiss sugeriu que uma reforma substantiva do Conselho de Segurança será impossível. No artigo, ele apresenta os motivos pelos quais considera a reforma uma "ilusão". Entre esses motivos, ele menciona a posição dos Estados Unidos que, dificilmente, apoiaria uma instituição destinada a limitar seu poder. Cf. WEISS, 2003.
10. Sobre a questão da crise de legitimidade do Conselho de Segurança, conferir BOULDEN, 2006.