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3° Encontro Nacional ABRI 2011 2011
A política externa do Brasil entre a multipolaridade e a interdependência: o papel das coalizões sul-sul e análise das contribuições às organizações internacionais e bancos regionais como modalidade da cooperação brasileira para o desenvolvimento internacional na era Lula*
Carolina de Oliveira Salgado
Mestre em Relações Internacionais, Universidade do Estado do Rio de Janeiro
RESUMO
O artigo objetiva dimensionar a atuação do Brasil durante o Governo Lula como agente de um novo modelo de governança que valoriza a ação multilateral para o estabelecimento de uma ordem global menos assimétrica e desigual. A primeira parte apresentará alguns traços do atual sistema internacional e discutirá a adequação de conceitos como multipolaridade e interdependência. Enquanto país emergente, o Brasil elevou o seu protagonismo internacional e compatibilizou interesses, através do universalismo predominante na gestão do Chanceler Celso Amorim, que imprimiu grande relevância à dimensão cooperativa/ multilateral com países do Sul.A segunda parte analisará a ação cooperativa do Brasil na formação de coalizões como o IBAS e o BRIC, e as contribuições às organizações internacionais e bancos regionais como modalidade da Cooperação Brasileira para o Desenvolvimento Internacional. A análise permitirá apresentar a noção (i) da dimensão política da atuação entre países emergentes, (ii) da importância das diferenças e assimetrias entre os países do Sul nas suas iniciativas e (iii) da atenção dada pelo Brasil à cooperação através de organismos internacionais.A conclusão discutirá quais as diretrizes da política externa de Lula que poderão ter continuidade como políticas de Estado no próximo governo.
Palavras-chave: Multipolaridade. Interdependência. Coalizões Sul-Sul. Cooperação Brasileira para o Desenvolvimento Internacional. Governo Lula
ABSTRACT
This article aims to scale the performance of Brazil during the Lula's government as an agent of a new governance model that emphasizes a multilateral action to establish a global order less asymmetrical and unequal. The first part will present some features of the current international system and discuss the adequacy of concepts such as multipolarity and interdependence. While emerging country, Brazil has raised its international role and reconciled interests through dominant universalism in the management of Chancellor Celso Amorim, who gave great importance to cooperative/ multilateral dimension with countries of the South. The second part will examine the cooperative action of Brazil in shaping coalitions, such as IBSA and BRIC, and its contributions to international organizations and regional banks as a modality of Brazilian Cooperation for the International Development. The analysis will present the notion of (i) the political dimension of emerging markets' performance, (ii) the importance of the differences and asymmetries between the countries of the South in their initiatives, and (iii) the attention given to cooperation by Brazil through international organisms. The conclusion will discuss which guidelines of the Lula's foreign policy should be continued as a State policies in the next government.
Key-words: Multipolarity. Interdependence. South-South coalitions. Brazilian Cooperation for International Development. Lula's government
O presente artigo busca dimensionar a atuação do Brasil durante o Governo Lula (2003-2009) como agente de um novo modelo de governança global. Para tanto, apresentaremos alguns aspectos do atual sistema internacional, discutiremos a adequação de determinados conceitos e condutas e, por fim, avaliaremos a ação cooperativa do Brasil como parte da estratégia adotada para maximizar suas vantagens comparativas, auxiliando no alcance de seus objetivos nacionais e externos. A hipótese que se buscará verificar é de que as grandes assimetrias e diferenças existentes entre os países do Sul influenciam negativamente na determinação das iniciativas econômicas cooperativas dos mesmos, embora acabem se tornando um canal para que um diálogo político se estabeleça. Dessa forma, as coalizões políticas entre países do Sul se tornaram importantes meios para o encaminhamento de suas demandas nos fóruns internacionais, bem como para pleitos por mudança da ordem internacional e democratização das instâncias decisórias.
O atual sistema internacional
O cenário internacional que se apresenta desde a década de 1990, com o fim da Guerra Fria, ainda está sendo discutido e analisado por políticos, diplomatas e acadêmicos. Trata-se de um conjunto de incertezas e indefinições, com um padrão mínimo de previsibilidade, onde os Estados devem construir, rapidamente, as melhores estratégias de inserção.
Com a derrocada da União Soviética, o modelo neoliberal pareceu unificar os valores sociais, políticos e econômicos, baseado no enfraquecimento do Estado e na abertura das economias nacionais à livre concorrência. A globalização financeira, das informações e dos valores intensificou as desigualdades entre os Estados, produzindo, simultaneamente, grandes assimetrias econômicas e um alto grau de interdependência política. Este movimento foi o que Celso Lafer e Gelson Fonseca Jr. (2001) chamaram de predominância de "forças centrípetas", agregadoras, que, entretanto, geraram um déficit de governança no sistema internacional. Esta situação colocou dois desafios aos governos da comunidade internacional, (i) corrigir as assimetrias de ganhos e vantagens e (ii) elaborar políticas voltadas à construção de uma globalização mais solidária. (LAFER, 2001)
O início do século XXI trouxe, portanto, algumas alterações no reconhecimento dos Estados, tanto quanto no tipo de relações estabelecidas entre eles. Multipolaridade ou polaridades indefinidas foram os termos recorrentemente utilizados para a qualificação deste novo momento. Com exceção do âmbito militar (HUNTINGTON, S., The Lonely Superpower. Foreign Affairs, 1999), no qual os Estados Unidos ainda é bastante superior aos demais países, a multipolaridade se tornou uma constatação sistêmica, uma vez que outras formas de poder (como o soft power), para além da concebida pela vertente realista (hard power), se impuseram com relevância no sistema global. O realinhamento de forças, com a emergência de grandes países em desenvolvimento, como Brasil, China, Índia, Rússia, trilhou o caminho para uma nova ordem que, por sua vez, demandaria novos mecanismos de funcionamento.
Segundo Fonseca Jr.(1998), os pólos deste sistema multipolar são países com capacidade de influência global e são as interações entre eles que geram efeitos globais, determinando os níveis de estabilidade da ordem. Identificar quais são os pólos atuais e como melhor se equilibram é o exercício em curso pelos analistas e policy-makers. Uma vez que o equilíbrio visa assegurar condições políticas e estratégicas que permitam a preservação da independência e da soberania dos Estados, as ameaças são os modos de variação deste poder. Fonseca Jr. ainda levanta a hipótese de que "quanto mais forte a percepção da ameaça entre as potências, mais lutarão para afirmar poder e, conseqüentemente, maiores possibilidades de que se instale o multipolarismo e de que a ordem seja regida por mecanismos de balança de poder." (1998, p.10) O repertório de ameaças no sistema internacional se tornou mais complexo, cabendo uma breve análise acerca da definição de poder neste cenário.
Robert Keohane e Joseph Nye, na obra "Power and interdependence" sugeriram uma análise empírica na forma de definir poder. Diante de uma concepção pluralista das relações internacionais - onde o Estado se encontra fragmentado; a agenda internacional incorpora questões como meio ambiente, direitos humanos, não-proliferação nuclear; verifica-se a relevância de outros agentes, como empresas transnacionais, organizações não-governamentais e organismos internacionais -, poder baseia-se na capacidade de determinado agente em controlar a evolução e o resultado dos principais processos em curso. Passa a ser fundamental, como exercício preventivo de poder, a influência justamente na negociação de regras que vão balizar a solução das controvérsias. .
Conceitos e condutas na ordem multipolar
Ainda sob a noção da importância das negociações internacionais, o conceito de regimes é próprio do momento multipolar. Regimes internacionais são o "conjunto de princípios, normas, regras e procedimentos no processo decisório em torno dos quais convergem as expectativas dos agentes a respeito de um tema específico no plano internacional." (KRASNER, S.D. Structural Causes and Regime Consequences: regimes as intervening variables. International Organization, v.36, p.185-205, 1982). A evolução dos regimes resulta diretamente das relações de poder inerentes aos principais agentes; são regras que, quando transformadas, realocam os recursos de poder, afetando os resultados dos processos. "Se o surgimento de regimes internacionais constitui problema de grande complexidade no plano internacional, sua efetivação é ainda mais complexa. Afinal, estamos falando de um contexto em que inexistem relações de autoridade. Logo, não há um ator responsável por estabelecer regras e impor seu cumprimento, inclusive por meios persuasivos e coercitivos. (...) A redistribuição de poder no plano internacional é, pois, constante, e dá-se tanto pela elaboração e pelo acúmulo de recursos de poder como pelo desenvolvimento da capacidade de interferir na criação e evolução dos regimes." (ROCHA, 2002, p.279/294)
Se o sistema evoluir cada vez mais para o aumento do número de pólos, o equilíbrio, ou concerto, será alcançado mediante o reconhecimento, pelos Estados, da hegemonia compartilhada, voltada para garantir a validade dos regimes. Os Estados Unidos ainda são o país decisivo no estabelecimento das regras que constituem os regimes, mas se encontram também beneficiados pelo alcance do equilíbrio. Contudo, tal equilíbrio, atualmente, é instável, devido à multiplicidade de atores e temas, que faz com que o conjunto de regras (regimes) reflita a disparidade de peso relativo entre os governos. Isso é o que Cervo (2008) chama de governança global, o estabelecimento dos regimes, cálculo de interesses e códigos de valores que, dentro da estrutura capitalista, produzem benefícios para os Estados.
A tendência à multipolaridade, i.e., a entrada de novos atores, recentemente relevantes na dinâmica internacional, implicou no reconhecimento da interdependência como um fenômeno atrelado, revelada através dos movimentos financeiros, políticos, informacionais, próprios da globalização, produzidos por esta multiplicidade de agentes, que se atingem mutuamente (países emergentes, ONGs, organismos internacionais). Uma vez identificada, a interdependência tornou mais complexa a separação entre as dimensões política e econômica das relações internacionais (ainda que a primeira avance mais lentamente que a segunda), bem como relegar qualquer Estado ou questão a uma posição menos importante. Isso permitiu um espaço para a ação e inserção dos países intermediários, como o Brasil, na estrutura de poder global.
Este contexto, então, globalizado, multipolar e interdependente, implicou na renovação dos mecanismos de negociações e, neste âmbito, o multilateralismo se firmou como o paradigma da ordem global do século XX. O sistema multilateral implica a conciliação como meio para a solução de conflitos e tomada de decisões internacionais, onde o objetivo último é ampliar o alcance das vantagens e benefícios entre os agentes envolvidos. É a tendência-base da governança global atual, por conseguir, através das instituições multilaterais, um espaço para o diálogo entre países do Norte e do Sul, que convergem em legitimá-las, embora ainda não se apresentem suficientemente democratizadas.
Para atuarem na arena das instituições multilaterais, políticas e econômicas, como por exemplo, a ONU e a OMC, os países do Sul encontraram na formação de coalizões o meio para conseguirem estabelecer a reciprocidade real e melhor equilibrarem a situação da interdependência. Dois grupos de poderes emergentes são, atualmente, os mais influentes neste movimento de remodelação da ordem global através do multilateralismo: o BRIC (Brasil, Rússia, Índia e China) e o IBAS (Índia, Brasil e África do Sul), responsáveis por mais de 30% da participação no PIB mundial.
Essas coalizões são o que Lafer (2001) designou como "novas peças no jogo das alianças de geometria variável", possibilitadas por um mundo de polaridades indefinidas, o melhor tabuleiro para estes países do Sul exercitarem a competência na defesa dos seus interesses nacionais, bem como viabilizarem proposições diplomáticas e articularem consensos no plano multilateral. Na ótica de Maria Regina Soares de Lima (2005), estes países intermediários representam duas identidades internacionais: politicamente, são system-affecting states - têm recursos e capacidades relativamente limitados, perfil internacional assertivo, valorizam as arenas multilaterais e a ação coletiva entre países similares de forma a exercer alguma meta de poder e influenciar nos resultados, bem como são importantes interlocutores e mediadores; economicamente, representam grandes mercados emergentes, potências regionais, conquistaram credibilidade e estabilidade, e dispõem de recursos naturais. Em comum, estes países têm dois objetivos centrais, quais sejam, o desenvolvimento econômico e a autonomia política, bem como a percepção dessas coalizões como espaço para a afirmação de uma identidade que lhes possibilite atuar assertivamente, mesmo sob contingenciamentos sistêmicos.
A despeito de apresentarem uma ascendente participação nos temas da agenda e nas negociações internacionais - desde a crise econômica de 2008, há o reconhecimento de que os países do Sul devem integrar os principais fóruns -, estes ainda ocupam posição marginal na governança, por se verem sub-representados em várias instituições internacionais. O Sul ainda se encontra em vias de afirmar a sua identidade coletiva, por ser composto por países com grandes diferenciações internas, refletidas na diversidade de interesses e necessidades. Contudo, todos se encontram no objetivo de reforma da governança global, de contestação da ordem atual e do direito ao desenvolvimento.
O Embaixador Gélson Fonseca Jr. muito bem analisou, em recente Seminário Internacional ("Relações Sul-Sul", Jun./2011, RJ), que o grande mérito dos países emergentes foi o de conseguirem bloquear processos hegemônicos, como a formação da Alca (em relação aos EUA) e a proteção agrícola (em relação a União Européia), com o objetivo de recuperarem a autonomia decisória na área externa. Todas estas posições, objetivos e condutas expostas se coadunam com as formulações da política externa do Presidente Lula, que serão analisadas com mais atenção a seguir.
A diplomacia multilateral do Brasil
Para introduzir alguns aspectos da política externa brasileira estabelecidos na gestão de Lula, remontaremos a 1907, na II Conferência de Paz, em Haia, com Rui Barbosa como delegado do Brasil. Foi este o foro inaugural de uma diplomacia atuante e representativa dos interesses do país num espaço multilateral, pois, até então, a experiência brasileira se restringia às conferências pan-americanas. "[Barbosa] reivindicou, fundamentado na igualdade jurídica dos Estados, um papel na elaboração e aplicação das normas que deveriam reger os grandes problemas internacionais da época, questionando, assim, a lógica das grandes potências." (LAFER, 2001, p.68) Segundo Celso Amorim, Barbosa "inaugurou uma linha de atuação que perdura até hoje: a defesa da igualdade entre os Estados e da democratização das relações internacionais." (AMORIM, 2007, p.5)
Seguindo tal conduta, a diplomacia do Governo Lula pode ser denominada de autonomista. Na perspectiva de se inserir no sistema, o Governo buscou estabelecer, prioritariamente através das instâncias multilaterais, a reciprocidade entre as estruturas hegemônicas e países emergentes. "Transita da ênfase obediência às regras do ordenamento global à ênfase ser parte ativa da produção de regras (...) o multilateralismo implementa o designo de contribuir para a configuração do mundo multipolar." (CERVO, 2008, p.103) A projeção internacional se deu, portanto, através de inúmeras iniciativas, que, nos âmbitos social, político e econômico, tendiam para as mesmas reivindicações e prioridades, quais sejam, reciprocidades reais nas negociações; representatividade e autonomia decisória nos fóruns; direito ao desenvolvimento estendido a todos os países intermediários e pobres; e reforma dos mecanismos da governança global, de maneira a tornar o sistema mais democrático. Lula adotou medidas para que o Brasil passasse a ser um agente do sistema, sem se submeter mais às potências centrais que ditam as regras e os regimes.
Para tanto, verifica-se a consolidação do modelo de Estado logístico, ou negociador, como o principal instrumento para a nova inserção do país no contexto global. As características desse modelo foram bem apontadas por Raúl Bernal-Meza: "formação de um amplo grupo de investidores nacionais, internacionalização das empresas privadas [para penetrarem nas cadeias produtivas globais e alcançarem competitividade], atração de investimentos externos diretos, exportação de capital, criação de agências estatais para suportar a internacionalização das empresas e a projeção externa das operações comerciais, desenvolvimento de forte infraestrutura, como aeroportos, estradas, serviços de telecomunicações e tecnologias da informação. Associado a tudo isso, estabelecimento de negociações internacionais em uma grande rede de acordos que facilitem o acesso do produto nacional aos maiores mercados do mundo (EUA, Japão, China, UE). É a revisão das estratégias pós-neoliberalismo. Este modelo visa superar as assimetrias entre as nações, elevando a situação nacional ao nível da dos países avançados. Visa reduzir a dependência tecnológica e financeira, para promover a inovação produtiva e outras iniciativas que reduzam a vulnerabilidade externa. Internamente, visa fortalecer o eixo estrutural da economia nacional para impulsionar a internacionalização." (BERNAL-MEZA, 2010, p.197.
O paradigma logístico, portanto, viabiliza as reivindicações e objetivos do Brasil como agente ativamente integrado ao sistema internacional, com a finalidade de influir na produção das regras do ordenamento multilateral. Baseia-se nas premissas realistas de construção de meios de poder e sua utilização para obter vantagens comparativas. Para Cervo, o paradigma logístico ainda "recupera a autonomia decisória dentro da interdependência, restringe a vulnerabilidade externa e busca superar as assimetrias entre as nações. (...) A opção estratégica é a cooperação com os principais países emergentes." (2008, p.85-89)
A chamada cooperação Sul-Sul foi, de fato, um mecanismo bastante presente entre as opções diplomáticas de Lula. "Em fins de 2004, o governo denominou de nova geografia comercial seu propósito de estimular os fluxos entre os países do Sul, não em detrimento aos que existiam entre o Brasil e o Norte, mas com o fim de abrir para as exportações mercados que já absorviam mais de 50% do comércio internacional e favorecer pelo consumo as populações mais pobres do planeta." (Idem, p.109) Voltaremos à análise deste mecanismo mais à frente.
Cabe mencionar outras vertentes da atuação universalista brasileira, que a caracterizou como "diplomacia multilateral" durante o mandato de Lula; uma diplomacia capaz de articular nos mais variados foros e diversificar parcerias, abrindo oportunidades de atuações políticas conjuntas com países de distintas características. A integração sul-americana continuou sendo prioridade e o aprofundamento do Mercosul, bem como a consolidação da União Sul-Americana de Nações são parte da estratégia de desenvolvimento brasileira para a região. "Em relação a inserção externa, o bloco [Mercosul] poderia contribuir como pólo de atração de comércio e investimentos privados. Em termos da construção da liderança brasileira na região, o Mercosul poderia atuar como elemento condicionador das economias de países vizinhos. (...) No que se refere às relações econômicas externas, o bloco desempenha um papel fundamental nos diálogos com outros grupos de países." (SARAIVA, 2007, p.50/51)
Na percepção brasileira, "o multilateralismo encontra nas Nações Unidas sua mais legítima expressão" (AMORIM, 2007, p.8), embora concorde que a Organização necessita de uma reforma urgente, que busque equilibrar critérios de representatividade e eficácia. Desde 1946, o Brasil é o país que mais vezes esteve presente como membro não permanente no Conselho de Segurança (nove vezes) e, tradicionalmente, participa de operações de paz, uma das ações de maior visibilidade da ONU (atualmente, participamos de dez das dezoito em curso). No Haiti, chefiamos o comando militar da Missão (MINUSTAH) desde junho de 2004.
Junto com a ONU, a OMC compõe os pilares que sustentam a ordem mundial. Em 2003, na Conferência Ministerial da OMC em Cancún, o "Brasil emerge como poder global porque passa a determinar, ao lado das estruturas hegemônicas, o ritmo e a natureza das regras e do regime do comércio internacional." (CERVO, 2008, p.107) O G-20 comercial se formou em Genebra, em agosto de 2003, durante a preparação da Conferência de Cancún, como uma coalizão anti-hegemônica, composta pelos países de maior peso na América do Sul, África e Ásia, "quando os Estados Unidos e a União Européia tentavam impor um acordo injusto, que deixava virtualmente intocados os subsídios agrícolas, e pouca ou nenhuma abertura oferecida a produtos de interesse dos países em desenvolvimento, ao mesmo tempo em que exigiam destes concessões desproporcionais. O G-20 mudou o padrão das negociações no sistema GATT/OMC." (AMORIM, 2007, p.15)
As coalizões entre países emergentes bloquearam as negociações comerciais sem reciprocidade entre o Norte e o Sul e a política externa brasileira encontrou mais poder para demandar a reciprocidade nas relações internacionais após a formação deste bloco (G-20), a partir da qual os interesses do Sul passaram a fazer parte da dinâmica das negociações. A diplomacia brasileira tem no desenvolvimento um tema basilar para as questões multilaterais e considera essencial que os países intermediários e em desenvolvimento mantenham sua coesão.
O Brasil também articula ações em outros espaços multilaterais, como a Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE), o G-20 Financeiro (foro de diálogo representativo que congrega países ricos e emergentes para discutir a estabilidade econômica global; o grupo foi criado em resposta às crises econômicas do final dos anos 1990), o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), entre outros, sem eliminar as relações bilaterais entre países (a União Européia elevou o Brasil à categoria de "parceria estratégica") e intra blocos, como por exemplo, a Cúpula América do Sul-África (ASA).
Com o objetivo de observar mais especificamente o mecanismo de cooperação Sul-Sul, não nos cabe, neste trabalho, aprofundar o debate sobre as múltiplas inserções do Brasil, já mencionadas acima. Passaremos ao exame das formas e procedimentos da Cooperação Brasileira para o Desenvolvimento Internacional, dentro das quais destacaremos as contribuições do Brasil às organizações internacionais e bancos regionais, bem como a formação de fóruns de diálogos e agrupamentos entre os principais países emergentes, como o IBAS e o BRIC. Tal exame auxiliará na verificação da hipótese levantada, que trata das "coalizões de geometria variável" e das diferenças e assimetrias existentes entre estes países do Sul como elementos que influenciam seus movimentos políticos e econômicos.
Os países do Sul e a Cooperação para a promoção de uma globalização mais justa e inclusiva
Desde o início do seu mandato, Lula incorporou a necessidade de promover a cooperação internacional para avançar nos objetivos domésticos e internacionais de paz, desenvolvimento, justiça e equidade. O governo brasileiro atribuía à cooperação, além dos acordos internacionais, grande potencial de atenuação dos efeitos da anarquia e a imposição de valores imperialistas unilaterais. Baseado nesta diretriz, Celso Amorim denominou a política externa de Lula de "diplomacia da solidariedade", uma vez que o Brasil aumentou consideravelmente suas modalidades de cooperação entre países do Sul, bem como a assistência humanitária aos países mais pobres. "De grande importância foi o lançamento, em 2004, da Ação contra a Fome e a Pobreza. A iniciativa, liderada pelo Presidente Lula em parceria com seus colegas da França e do Chile, contou com o apoio do Secretário-Geral das Nações Unidas. Outros países aderiram mais tarde a essa mobilização. Ao todo, foi apoiada por 110 Estados." (AMORIM, 2007, p.16) Este foi um dos exemplos de como a política da não-intervenção também pode exibir um alto grau de não-indiferença.
A partir de 2007, o Brasil se tornou o segundo maior investidor internacional entre os países emergentes; os investimentos foram principalmente para a América do Sul, onde mantemos cerca de mil companhias. Para tratarmos, portanto, especificamente da cooperação Sul-Sul, vale apresentá-la através da definição do Chanceler Celso Amorim: "South-South cooperation is a diplomatic strategy that originates from an authentic desire to exercise solidarity toward poorer countries. At the same time, it helps expand Brazil's participation in world affairs. Cooperation among equals in matters of trade, investment, science and technology and others fields reinforces our stature and strengthens our position in trade, finance and climate negotiations." (AMORIM, 2010, p.231)
Desde 1993 o Brasil mantém ações cooperativas com as potências médias, tais como a Índia, China e Rússia, que assumem dois modelos: a cooperação exercida através de negociações comerciais nos marcos do Mercosul e em termos individuais, com vistas a estabelecer com estes a chamada "parceria estratégica". Os temas mais freqüentes tratados entre estas potências médias são "o papel da ONU, os princípios do multilateralismo e do direito internacional, preocupações com a segurança regional, combate ao terrorismo e busca de um sistema de comércio mais fortalecido e não-discriminatório." (SARAIVA, 2007, p.56)
A cooperação ressalta a política de equilíbrio, pretendida pelo Brasil, em relação à potência global. Lula empregou a expressão "nova geografia mundial" na ocasião da criação do G-20, e "não apenas destacou positivamente o movimento da política externa, em coordenação com outros países do Sul, na direção do exercício de um metapoder nas questões multilaterais de comércio, como sinalizou a novidade da cooperação sul-sul no contexto da globalização dos mercados e do pós-Guerra Fria. A novidade fica por conta da dimensão do comércio e dos interesses concretos dos países envolvidos. Afinal, o objetivo do G-20 é a liberalização do comércio agrícola, de modo a destravar as negociações de Doha, em curso. Em certo sentido, a expressão condensa os dois papéis internacionais reservados aos países intermediários: o de system-affecting state e o de "grande mercado emergente"." (LIMA, 2005, p.53)
Fórum de Diálogo IBAS: entre Índia, Brasil e África do Sul, três grandes democracias multiétnicas do Sul. Formalmente estabelecido em 6 de junho de 2003, promove a coordenação diplomática, o incremento do comércio e dos investimentos e a cooperação entre seus membros em múltiplas áreas, incluindo a acadêmica e cultural. Ainda que representando mais de 3 trilhões de dóllares do PIB mundial e contribuindo com projetos relevantes, como o Fundo IBAS para Iniciativas de Alívio à Fome e à Pobreza, que financia projetos de cooperação técnica em países de menor desenvolvimento relativo, como Haiti e Guiné Bissau, os Chefes de Governo dos três países se comprometeram com o objetivo estabelecido de que o comércio intra-IBAS alcance a cifra de 15 bilhões de dóllares até 2010. Para a comparação, a corrente de comércio (soma das exportações e das importações) entre Brasil e Estados Unidos foi de 46,34 bilhões de dóllares em 2010, e com a China, de 56,37 bilhões (fonte: http://g1.globo.com/obama-no-brasil/noticia/2011/03/exportacoes-para-eua-caem-e-china-vira-lider-no-comercio-com-brasil.html).
BRIC: agrupamento formado em 2006, incorporado à política externa do Brasil, Rússia, Índia e China (em 2011, por ocasião da III Cúpula, a África do Sul passou a fazer parte do agrupamento, que adotou a sigla BRICS). Tem caráter informal e é sustentado pela vontade política dos seus membros, para a promoção do desenvolvimento sustentável e de uma agenda internacional mais equilibrada. A partir da Reunião de Chanceleres organizada à margem da 61ª. Assembléia Geral das Nações Unidas, em 23 de setembro de 2006, deu-se o primeiro passo para que os quatro países começassem a trabalhar coletivamente. O que há de principal sobre o BRICS é o seu peso econômico, equivalente hoje a 18% do PIB mundial; entre 2003 e 2007, o crescimento dos quatro países representou 65% da expansão do PIB mundial; em paridade de poder de compra, o PIB dos BRICS já supera hoje o dos EUA ou o da União Européia (fonte:http://www.itamaraty.gov.br/temas/mecanismos-inter-regionais/agrupamento-bric). Entre si, o fluxo comercial do BRIC chegou a 60 bilhões de dóllares em 2010, numa tendência ascendente, devido à superação da crise financeira global e à boa perspectiva de crescimento dos Estados membros. De acordo com Celso Amorim, a participação dos BRICS no crescimento mundial nos próximos anos será de 61%, enquanto o G-7, grupo dos sete países mais ricos do mundo, deve contribuir com apenas 13%, mostrando que há uma mudança na balança do poder econômico mundial (fonte: http://g1.globo.com/Noticias/Economia_Negocios/0,,MUL1569843-9356,00.html). Um estudo do Ipea mostra que o Brasil é o país com perfil menos lucrativo entre o BRIC; é o maior exportador agropecuário, mas o menor em produtos manufaturados. A China aparece no topo do grupo, com seu comércio voltado para a exportação de manufaturados, como produtos têxteis, vestuário e brinquedos. A Índia se destaca pela exportação de mão-de-obra e serviços, enquanto a Rússia se baseia nas vendas externas de itens que vão de gás e petróleo a matérias-primas minerais, como ferro e níquel (fonte: http://noticias.r7.com/economia/noticias/brasil-e-lanterna-no-comercio-exterior-entre-os-bric-20100414.html).
Cooperação Brasileira para o Desenvolvimento Internacional (2005-2009): o princípio da não-indiferença inspira e impulsiona a CBDI, já reconhecida como instrumento da política externa do país. A colaboração é concedida sem condicionalidades nem objetivos políticos imediatistas; busca "contribuir com o movimento de renovação da agenda do desenvolvimento no século XXI, marcado pela busca por modelos que conjuguem crescimento econômico e inclusão social. (...) No âmbito multilateral, a cooperação brasileira se manifesta pelo apoio ao financiamento de organismos internacionais e pelo crescimento de operações trilaterais que contemplam o desenvolvimento de capacidades institucionais, humanas, científicas e tecnológicas." (CBDI, 2010) Em definição da Agência Brasileira de Cooperação (ABC), órgão do MRE, em parceria com o Ipea, a CBDI é "a totalidade de recursos investidos pelo governo federal brasileiro, totalmente a fundo perdido, no governo de outros países, em nacionais de outros países em território brasileiro, ou em organizações internacionais com o propósito de contribuir para o desenvolvimento internacional, entendido como o fortalecimento das capacidades de organizações internacionais e de grupos ou populações de outros países para a melhoria de suas condições socioeconômicas."
Apurado, o valor do investimento realizado pelo Brasil nas diversas modalidades cooperativas (ajuda humanitária, bolsa de estudo para estrangeiros, cooperação técnica e contribuições para organizações internacionais) totalizou quase 3 bilhões de reais nos últimos cinco anos, dos quais mais de 76% corresponde a contribuições para organizações internacionais e bancos regionais. Em 2009, o valor chegou a quase 500 milhões de reais, reflexo da maior projeção internacional do Brasil e do seu crescente papel em organismos multilaterais (novas adesões e maior relevância junto à OMS, à Organização Pan-Americana da Saúde e à ONU). No âmbito regional, o maior montante foi para o Fundo de Convergência Estrutural e de Fortalecimento Institucional do Mercosul (Focem) que, ao longo dos últimos cinco anos, totalizaram mais de 30% das contribuições a organismos internacionais, média de 430 milhões de reais.
Outra parte é representada pela integralização de capital em fundos de bancos regionais dos quais o Brasil faz parte. "A finalidade precípua desses recursos, nos três casos, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e Banco Africano de Desenvolvimento (BAD), é contribuir com o crescimento econômico e com a redução da pobreza nos países de renda baixa. Ressalte-se que o Brasil não recebe recursos desses fundos." (CBDI, 2010) Mais de 800 milhões de reais foram investidos nos bancos regionais durante os cinco anos, totalizando 37,24% das contribuições brasileiras.
De 2005 a 2009, a ONU, o Mercosul e a OEA foram as três organizações internacionais que permaneceram entre as dez destinatárias de maiores contribuições do Brasil, totalizando quase 740 milhões de reais durante o período, dos mais de 1 bilhão investidos. A OMS, o IBAS, a CPLP, a OIT e a Agência Internacional para Energia Atômica (fundo de cooperação técnica) também se mantiveram presentes entre as dez maiores contribuições.
A partir dessas informações sobre o perfil internacional do Brasil durante o Governo Lula, podemos retirar algumas conclusões, bem como verificar a hipótese levantada. O primeiro apontamento crítico se refere à baixa complementaridade econômica entre os países do Sul, uma vez que são exportadores principalmente de produtos agrícolas, e sua alegada condição de competidores no mercado global. Isso se verifica em relação ao IBAS, onde o fluxo comercial ainda é pouco representativo no montante total das relações econômicas de cada país com seus principais parceiros. Para além, notam-se as grandes diferenças estruturais entre estes países (formação histórica, religião predominante, sistema político), que geram alguns interesses não coincidentes.
No caso do BRIC, trata-se das maiores potências regionais, que abrangem quase metade da população mundial, recursos naturais abundantes e economias diversificadas, porém com culturas, sistemas políticos e econômico-produtivos bastante diferentes. O crescimento da China, por exemplo, nos últimos anos, é muito superior ao do Brasil; sua participação no PIB mundial em 2008 foi de 17,5%, seguidos de 6,7% da Índia, 4,4% da área da URSS e 2,5% do Brasil. O entorno regional dos quatro países do BRIC também reflete profundas diferenças. O Brasil, por exemplo, não tem problemas territoriais com os vizinhos e a América Latina vive clima de ação coordenada e pacífica. Já na Índia, a tensão continua presente na fronteira com o Paquistão. Também na fronteira com a China há disputas na cidade de Tawang, o território budista mais militarizado do mundo; o conflito reside nas alegações chinesas de soberania sobre todo o Tibete histórico. A convergência cultivada no agrupamento BRIC é em torno de projetos multilaterais com vistas a democratizar a ordem econômica e amenizar os problemas decorrentes da pobreza mundial.
Em relação aos outros países do Sul, as assimetrias são muito maiores. Não é sem razão que estes países lideram seus blocos regionais, como o Brasil no Mercosul. A Rússia igualmente destoa dos seus vizinhos, com um crescimento médio de 7% ao ano, creditado principalmente ao setor energético (hidrocarbonetos), apesar de algum retrocesso democrático interno e das tensas relações com o Ocidente.
Conclusão
Pode-se perceber, portanto, que (i) as grandes assimetrias existentes entre os países do Sul os diferenciam profundamente; o Sul é extremamente híbrido. A maioria ainda é composta por países pobres que contam com a ajuda e cooperação de seus vizinhos emergentes. Estes, por sua vez, têm interesse no crescimento, pacificação e integração da região, razão que os leva a promover investimentos e ajudas, em relações intra blocos ou bilaterais; (ii) o grau de complementaridade econômica ainda é relativamente baixo entre os países do Sul, cabendo mais coordenações e contribuições através de organismos e agências internacionais para a eficiente promoção do desenvolvimento global; (iii) a cooperação Sul-Sul é um mecanismo prioritário para os principais países emergentes, porém as suas heterodoxias ainda obstaculizam um elevado grau de êxito econômico. Paralelamente, a disposição à formação de coalizões propicia espaço para um maior diálogo político, mais eficaz como forma de barganha e representatividade nas questões políticas e econômicas presentes na agenda internacional que, por sua vez, poderá se desdobrar em dividendos econômicos para esses países.
"A nova hegemonia, ao reformular as políticas da ordem mundial, está influenciando, em longo prazo, a variável "suave" da política, entendida como valores, sistemas de crenças, percepções, a formação de governantes e - talvez o mais grave - o tipo de regime político." (BERNAL-MEZA, 2005, p.9) O multilateralismo dá suporte à estabilidade democrática dos países em desenvolvimento, ao mesmo tempo em que garante os melhores meios para o encaminhamento de suas demandas nos fóruns internacionais.
Conclui-se, então, que, em âmbito mundial, as tendências à cooperação e ao fortalecimento das coalizões Sul-Sul devem permanecer, incrementando as trocas comerciais e a representatividade política nas principais decisões internacionais. O Brasil, por sua vez, apresentou três frentes em que Lula alcançou sucesso notável e que devem ser mantidas e reforçadas pelo próximo governo: a internacionalização da economia e o enfrentamento das dependências estruturais do país; a conquista da reciprocidade real de interesses nas relações internacionais, através do multilateralismo, e a promoção de coalizões entre países emergentes, que vem modificando a essência assimétrica do sistema internacional.
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