Print ISBN 2236-7381

3° Encontro Nacional ABRI 2011 2011

 

O princípio do interesse nacional aplicado à integração regional de infra-estrutura na América do Sul

 

 

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RESUMO

Este trabalho busca demonstrar as motivações e interesses da integração física regional na América do Sul a partir da maior obra de integração física no continente: Itaipu. Para tanto, são analisados os reflexos dessa obra para a formação do Mercosul, e posteriormente para a formação de três empreendimentos já existentes, a Iniciativa para Integração da Infra-estrutura Regional Sul-americana (IIRSA), o Fundo para Convergência Estrutural do MERCOSUL (FOCEM) - ambas de cunho regional - e o Programa de Aceleração de Crescimento (PAC) - programa brasileiro. Surgidas nos primeiros anos da década de 2000, a IIRSA e o FOCEM constituem parte de uma nova lógica e dinâmica de integração regional. O PAC, mesmo se tratando de uma iniciativa nacional também fornece ferramentas para a concretização de uma integração no sub-continente sul-americano. Nesse sentido, é feita uma análise sob a perspectiva das relações internacionais na qual a leitura é de natureza política e amparada pelo princípio de interesse nacional baseado em premissas do Realismo clássico e na premissa de formação do interesse nacional da corrente intergovernamentalista. Os fundamentos do pressuposto racionalista/realista são trabalhados conceitualmente em dois níveis de análise da teoria, sendo estes, o interesse nacional e o equilíbrio de poder.

Palavras-chave: integração regional. Integração regional de infra-estrutura. Relações Internacionais

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1. Introdução

Após um período de muitos avanços políticos, econômicos e democráticos e de relevante aproximação entre as nações do continente sul-americano, ao analisar-se a atual conjuntura político-econômica na América do Sul, percebe-se ainda o baixo grau de integração e de fluxos intra e extra-bloco, a vulnerabilidade externa, o quadro fiscal precário, o baixo crescimento, os níveis elevados de pobreza e a marcada disparidade social e regional. Nota-se, dessa maneira, insuficientes avanços para que a região assegure certa sustentabilidade ao quadro macroeconômico. Há ainda assim, um ambiente externo atribulado, de crescente aversão ao risco e de neo-protecionismo que contribuem para uma inserção internacional assimétrica da região.

Uma resposta aos desafios dessa região - cujo intento é reduzir a vulnerabilidade externa, acelerar o crescimento econômico e diminuir níveis de pobreza - fundamenta-se no avanço dos processos de integração, em sua preservação e reforma. A integração é "um processo dinâmico de intensificação em profundidade e abrangência das relações entre atores levando à criação de novas formas de governança político-institucionais de escopo regional" (HERZ & HOFFMANN, 2004: 168). Para os países da região, ela representa uma alavanca para a melhora da competitividade e atratividade à iniciativa privada. A relação positiva entre a maior interação econômica entre os países e os ajustes de suas políticas fiscais e de controle a respeito do que deve ou não ser barrado depende do ajustamento de políticas envolvendo os limites territoriais, que passam essencialmente pela dinâmica das fronteiras. Dessa forma, cada área de fronteira torna-se um campo de dinâmicas singulares.

Nesse cenário, de maneira geral, os Estados retomam algumas responsabilidades que haviam sido absorvidas pela iniciativa privada na década de 1990, estabelecendo-se uma nova referência entre as relações Estado-sociedade-mercado. Aos Estados são atribuídos novos papéis, como os de Regulador, Normalizador, Fiscalizador, Mobilizador e Catalisador, ao mesmo tempo em que há a ascensão de novos atores: Agências Reguladoras, Investidores, Financiadores, Executores Privados, Organizações Não-Governamentais e Organismos Multilaterais. Tais organismos têm vital importância para a viabilização da integração sul-americana, uma vez que eles financiam obras de infra-estrutura.

O período de transição iniciado pelo fim da guerra fria, que marcou a atribuição de novos papéis ao Estado e o fortalecimento de outros setores da sociedade, é caracterizado por Albuquerque pelos seguintes fenômenos: despolarização, dissociação hegemônica, transnacionalização, descontentação e a nova vulnerabilidade do Estado. A chamada despolarização se refere à ausência de uma potência ou grupo de países que se constitua pólo de oposição aos Estados Unidos. O segundo processo, dissociação hegemônica é caracterizado pela disjunção das supremacias política, militar e econômica - bases da hegemonia¹ A transnacionalização trata "da propriedade que têm certos fenômenos de projetar seus efeitos através das fronteiras nacionais" (ALBUQUERQUE, 2007:33). A chamada descontentação é uma postura da opinião internacional baseada na idéia de que tudo é permitido, já que não há mais confrontação global. O último processo é a inversão da vulnerabilidade entre Estado e atores sociais. Em decorrência da transnacionalização, certas organizações, como as terroristas, passaram a reunir capacidade de destruição desproporcional à capacidade do Estado de se defender. Tais mudanças produzem contornos à integração diferentes daqueles da década de 1990 - quando a principal motivação para integração era a melhora da competitividade comercial internacional. O que se avizinha após a década de 1990 é que

a integração regional, nessa nova realidade, passa a ser vista como uma possibilidade não só de incrementar as relações econômicas regionais, mas também de aumentar o poder de barganha na região e nas arenas hemisféricas e internacionais. (VADELL & LAMAS, 2009:39).

 

2. Avanços na integração física regional

Parte também dessa nova dinâmica, é a integração física regional, inaugurada a partir da lógica de formação de blocos regionais e da crescente competitividade, "tanto dos sistemas produtivos locais como daqueles integrados às grandes cadeias produtivas globais" (CORTADA, 2007:61). No atual cenário do continente sul-americano, a integração física se manifesta por duas iniciativas: Iniciativa para Integração da Infra-estrutura Regional Sul-americana (IIRSA), e o Fundo para Convergência Estrutural do MERCOSUL (FOCEM). A primeira iniciativa (IIRSA) iniciou-se em 2000 e foi resultado da primeira reunião de Presidentes da América do Sul, realizada em Brasília que congregou doze países sul-americanos.

A Iniciativa para Integração da Infra-estrutura Regional Sul-americana (IIRSA) é um fórum de diálogo que tem por objetivo a promoção do desenvolvimento da infraestrutura, de energia e de comunicações sob uma perspectiva regional, visando a integração física de doze países da América do Sul para alcançar um padrão de desenvolvimento eqüitativo e sustentável.²

A IIRSA, no intuito de prover para a região, infra-estrutura básica nas áreas de transporte, comunicações e energia, objetiva a identificação de obras de interesse bilateral ou sub-regional; o estabelecimento de novos esquemas de financiamento para os projetos de infra-estrutura; e a adoção de regimes normativos e administrativos que facilitem a operação dos sistemas de energia, de transportes e de comunicações. Desta forma, a IIRSA seria vital para uma maior aproximação regional, favorecendo o comércio intra-regional e fortalecendo os canais do comércio extra-regional. De acordo com Eliana Zugaib, a IIRSA vislumbrou a materialização do novo espaço geoeconômico continental representando o ponto de convergência entre discurso e prática, utilizando os recursos naturais da região na solução dos problemas regionais e  incorporação às redes de comércio internacional.

Os projetos se estruturam em dez eixos geoeconômicos: Andino, Andino do Sul, de Capricórnio, do Amazonas, do Escudo das Guianas, do Sul, Hidrovia Paraguai-Paraná, MERCOSUL - Chile, Inter-oceânico Central e Peru-Brasil-Bolívia. Baseada numa visão estratégica do espaço e no efeito multiplicador, a IIRSA busca o estabelecimento de uma plataforma continental articulada, que aumente as possibilidades comerciais e políticas da região. Para tal, a Iniciativa requereu um novo modelo de financiamento, apoiado em três organizações internacionais multilaterais: Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Corporação Andina de Fomento (CAF) e Fundo Financeiro para Desenvolvimento da Bacia do Prata (Fonplata). Além de contar com a ampla participação do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).

Já o FOCEM foi criado pela decisão do Conselho do Mercado Comum (CMC) nº 45/04/2004. Sua destinação é financiar programas que busquem promover convergência estrutural e coesão social; aumentar a competitividade e fortalecer a estrutura institucional do processo de integração dos Estados-membros³ do MERCOSUL. O montante de aporte do Fundo deve chegar a 100 milhões de dólares em cinco anos, conforme as porcentagens de participação do Fundo: Argentina com 27%, Brasil com 70%, Paraguai 1% e Uruguai 2%, sendo que a destinação dos recursos deve ter distribuição inversamente proporcional ao aporte, ou seja, o Paraguai, por exemplo, participa com 1% do fundo, mas recebe 48% do total de financiamentos.

Pode-se dizer que as iniciativas simbolizaram a coesão da região em torno de projetos comuns para seu desenvolvimento (COUTO, 2006:62). Mas há que se observar ainda uma relevante disparidade numérica entre as duas iniciativas. Tanto da ordem de aporte e financiamento, quanto de projetos, lembrando que o FOCEM se restringe ao MERCOSUL e a IIRSA compreende países de todas as regiões do subcontinente. A carteira da IIRSA abrange U$ 69.000 milhões e 514 projetos, dos quais 146 envolvem o Brasil diretamente.⁴ Já o FOCEM teve 23 projetos aprovados, dentre os quais nenhum apresenta o Brasil como principal beneficiário.

Mesmo assim, o Brasil participa ativamente de todos os empreendimentos de integração física do continente, demonstrando um comprometimento com o processo de integração regional. O papel de agente financiador conferido ao Brasil no FOCEM e na IIRSA está atrelado às ambições que o país possui em relação à América do Sul. Pode-se entender essa postura brasileira como parte integrante de política externa muito voltada para a região e norteada pelos princípios de multilateralismo, desenvolvimento econômico e inserção estratégica internacional. Tendo em vista o funcionamento das iniciativas de integração física anteriormente abordadas, e seus altos custos, este estudo propõe uma análise sobre os interesses integracionistas do Brasil e sua estratégia de aproximação dos países vizinhos por meio da integração física.

A maior obra de integração física no continente é a hidrelétrica binacional Itaipu, localizada no Estado do Paraná e construída conjuntamente pelo Brasil e Paraguai nas décadas de 1970-80. Itaipu foi chave para reverter um quadro geopolítico historicamente desfavorável, visto que desde a Guerra do Paraguai, a influência brasileiras na Bacia do Prata era muito limitada pela atuação argentina. Para o Paraguai, o afastamento da influência portenha e a interação política com Brasil se deu apenas no governo do general Alfredo Stroessner (1954-1870), a partir da aproximação do presidente brasileiro Juscelino Kubitschek e adoção do modelo nacional-desenvolvimentista, o que permitiu uma mudança na correlação de forças na bacia do Prata.

Itaipu inseria-se numa conjuntura que envolvia grandes projetos de integração do território: ampliação dos sistemas de comunicação e construção de gigantescas pontes e estradas (Souza, 2002). A Hidrelétrica seria uma das estruturas de sustentação para a forte expansão industrial brasileira e construção de um núcleo logístico do Cone Sul que permitiu anos mais tarde, a formação de um bloco econômico na região, o Mercosul.

 

3.Participação brasileira nas iniciativas de integração física da região

A crescente participação brasileira em fundos e iniciativas supranacionais que buscam a convergência de infra-estrutura entre os países que compõe a América do Sul, suscitou um novo debate sobre as pretensões brasileiras de liderança regional. Pode-se entender o processo de integração de infra-estrutura no continente a partir da integração regional, mais aprofundada após o fim da guerra fria, quando emergiu uma nova conjuntura internacional caracterizada pelo fim da bipolaridade e pelas novas relações de poder e influência. A crescente interdependência econômica e política entre os países forçou uma transformação na concepção ratzeliana de Estado⁵, obrigando os Estados a lograrem novos meios para suprir suas necessidades. Se antes o Estado deveria suprir suas necessidades por meio das guerras de conquista - exemplo das colônias africanas, atualmente ele adota mecanismos menos incisivos e menos desrespeitosos na relação com outros países, como por exemplo, o da integração física.

O interesse nacional é, segundo os realistas, predeterminado e marcado principalmente pela necessidade de se garantir a sobrevivência do Estado e sua permanência como ator: "Essa sobrevivência é o interesse nacional supremo e fundamental que deve levar à mobilização de todas as capacidades nacionais e ao qual se submetem todos os demais interesses" (MESSARI, 2005:27). No presente artigo, o interesse nacional é definido por necessidades vitais para sua sobrevivência, sendo elas de cunho político (estabilidade política), econômico (crescimento econômico) e social (bem-estar). O princípio de interesse nacional é aqui entendido como uma construção teórica subjetiva de um determinado conjunto de ações estatais, que permite traçar estratégias de desenvolvimento nacional e que possui como principal objetivo o crescimento econômico, a estabilidade política e a diminuição de mazelas sociais.

Uma característica importante desta nova conjuntura é a interdependência assimétrica6, termo inaugurado por Robert Keohane, no qual a aproximação dos países não significou perda de soberania. Nesse sentido, um dos desafios que surgem para a diplomacia brasileira após a queda do muro, é uma atuação que considere os diferentes níveis de autonomia e dependência dos países da região.

A integração regional no continente sul-americano, segundo Gert Rosenthal, ex-secretário da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), pode ser dividida em três etapas: voluntarista (1950-1960), revisionista (1970-1980) e pragmática (1980-1990). Essa última etapa, marcada pelo modelo de integração comercial, se distingue do atual modelo multidimensional, que preza pela integração física e produtiva (LIMA, 2007:75). Tanto para Lima e Coutinho, quanto para Rosenthaul e Vadell, a região não logrou vínculos duradouros de integração. Para tanto, vale lembrar que ainda há muita divergência política e heterogeneidade nos novos governos, de modo que há interferências e intermitências no encaminhamento dos projetos e políticas de longo prazo, influenciando a integração regional em todos seus aspectos, "haja vista que essas estratégias podem acentuar ou minimizar as assimetrias entre os países" (VADELL, J.; LAMAS, B.; RIBEIRO D., 2009).

Nas duas últimas décadas, o maior empreendedor da integração regional foi o Brasil, como bem explica Turcotte na afirmação a seguir.

De los acuerdos de cooperación económica pactados con Argentina a mediados de los ochenta, hasta el proyecto de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), presentado durante la Cumbre de  Presidentes de la Región en 2004, la diplomacia brasileña ha multiplicado las iniciativas encaminadas a consolidar un papel que considera legítimo reivindicar, dados los atributos del "poder blando" (soft power) de ⁶ que goza su país. La importancia de América del Sur para Brasil no puede en efecto subestimarse: El territorio amazónico tiene una frontera común con diez de los doce estados del área, lo que implica necesariamente cooperar para asegurar la buena gestión de la Cuenca del Plata o del Amazonas, dos zonas sensibles cuya soberanía comparten varias naciones (TURCOTTE, 2008:785).

O Brasil busca firmar-se como ator preponderante no sistema internacional. Sua política externa reside numa lógica orientada para o desenvolvimento, e seu objetivo é subtrair sua vulnerabilidade e aumentar sua autonomia nas políticas industriais e comerciais (TURCOTTE, 2008:786). Para tal, o crescimento e o fortalecimento de um sistema internacional multipolar é fundamental para as consecuções das pretensões brasileiras. Esta é uma forma de o Brasil aprimorar suas capacidades de intervenção nos países do hemisfério sul, e também de ascender no sistema internacional. Como bem explica Chiappin, em prefácio do livro "Argentina e Brasil: a balança de poder no cone sul" pode-se retratar o conceito de preponderância entre entes políticos, nos termos de Aron, análogo à posição do Brasil no sub-sistema da América do Sul.

Esse conceito significa, ao contrário da noção de hegemonia, uma ruptura no equilíbrio de poder que "não engendra para uma unidade beneficiária uma posição de supremacia incontestável. Desta forma, preponderância significa uma posição de supremacia limitada e subordinada à hegemonia de outra unidade mais poderosa, que ocupa o vértice do sistema mais abrangente". O modelo e conceito de preponderância permitem revelar a estrutura e a configuração das relações de poder regional na América Latina e mostrar que elas estão inseridas no espaço geopolítico da hegemonia dos Estados Unidos e por ele são determinadas (CHIAPPIN in: MELLO, 1996:11).

Para fazer frente à influência norte-americana, a região sul-americana busca nos processos de integração a formação de uma coalizão que possa mudar o equilíbrio da balança de poder do sistema regional. Sendo o Brasil o ator preponderante na região, este, ao estabelecer como uma de suas prioridades a formação de uma união sul-americana, deve arcar com os custos da integração numa região onde há predomínio de países menores, mais heterogêneos e mais pobres. Há, dessa forma, inúmeras limitações à atuação brasileira para com os vizinhos. No sentido de abrandar essas limitações e exercer sua liderança não somente sobre a base do soft power⁷, o  Brasil busca fomentar a integração física orientada para uma visão estratégica sul-americana, destacando-se como o maior investidor dessas obras. É a partir dessa política de aproximação com os vizinhos que se torna possível investigar e avaliar o "interesse nacional" brasileiro na região sul-americana a partir dos projetos de integração de infra-estrutura. Deve-se corroborar aqui com a visão de que o processo de integração não somente gera custos, mas abrange o escopo político e comercial da região. E, no caso da integração física, esta se articula plenamente com a integração econômica.

Parece pertinente afirmar que a geografia dos transportes reflete a evolução da geografia econômica e, de maneira inversa, influencia decisivamente o processo de integração comercial e, por conseqüência, política e social em curso. Facilitar o transporte dos fluxos comerciais entre distintos blocos e países da região em relação ao Brasil, o maior centro econômico desta região, contribuiria para superar as dificuldades e ampliar as possibilidades de integração (CORTADA, 2007:60).

Sabendo que a integração física traz benefícios econômicos e, sendo o Brasil, seu maior contribuinte, pode-se incluir nessa lógica de ganhos, o projeto de construção de um corredor inter-oceânico pela IIRSA, que ligaria o porto de Santos no Brasil, aos portos de Arica e Iquique no Chile. Com extensão de 4.700 km, o investimento necessário ao empreendimento alcança U$ 444,8 mi, este a ser financiado  conjuntamente pelo BID, Fondoplata, União Européia e o EXIM Bank-Corea. Este corredor une leste e oeste do continente, cruzando uma região de alta concentração econômica e populacional. O maior trecho da obra se localiza na parte boliviana, cuja extensão é 2.675 km. Entre os ganhos, estaria o aumento da complementaridade econômica entre os três países, desenvolvimento do transporte, crescimento econômico e social, consolidação do comércio fronteiriço, redução de custos de transporte e a conexão física do MERCOSUL.

A integração física entre os três países demonstra a visão estratégica de ganhos compartilhados, fomentada pela integração regional. Para o Brasil, este corredor representa o desejo geopolítico brasileiro de ter uma saída para o Pacífico, para a  Bolívia - o anseio de reconquistar o Pacífico, e para o Chile, novas oportunidades no Atlântico⁸. No entanto, para o maior país do continente, essa obra não representa apenas um motor de desenvolvimento econômico e social, mas também amplia a sua influência política, econômica e em assuntos de segurança nos Andes, possibilitando angariar novos parceiros nas discussões em foros internacionais. Neste ponto, vale lembrar que o apoio dos países sul-americanos ao ingresso do Brasil no Conselho de Segurança é imprescindível. Observa-se que a integração enquanto processo, e enquanto meio (obras de integração física) não é desinteressada. Ao contrário, ela denota interesses bem claros, como no caso do corredor bi-oceânico. No caso brasileiro, os projetos externos estão articulados com pretensões internas. Para melhor entender a postura de potencial líder regional do Brasil, esse projeto faz uso da definição de Lima acerca da liderança:

que el liderazgo estructural exitoso sea la capacidad del gobernante para conseguir que los niveles interno e regional coincidan, construyendo un conjunto de iniciativas cooperativas, aceptadas tanto por sus bases electorales internas como por sus sócios regionales (LIMA, 2007:39).

A política de crescimento econômico extrapola as fronteiras do Estado, tornando-se tema de documentos normativos de integração da América do Sul. Tem-se que no caso brasileiro, predominantemente a partir do governo Lula, houve um maior incentivo a programas que visavam ao crescimento baseado em incrementos à infra-estrutura, tanto nacionais quanto regionais. Dentre os programas nacionais destaca-se o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), iniciado em 2003, no qual se propõe um novo modelo de desenvolvimento econômico e social, firmado na composição de uma integração física (infra-estrutural) e produtiva⁹. O PAC obedece às pretensões do governo federal, atuando tanto nos municípios interioranos quanto nas regiões de fronteira com outros países. Ele desponta assim, como um ferramental estratégico para a integração física regional, assimilando necessidades domésticas a oportunidades externas. A título de exemplo, foi inaugurada pelo PAC em 14 de Setembro de 2009¹⁰, uma ponte sobre o Rio Itacutu, na fronteira de Brasil com Guiana¹¹. À extremo sul, na confluência entre Brasil, Paraguai e Argentina, o Brasil por meio do PAC financia a Segunda Ponte Brasil-Paraguai¹², conjuntamente com o FOCEM. Pode-se deduzir então, que as obras do PAC na fronteira corroboram com visão de inserção estratégica na região, alargando o escopo do Brasil. A plena articulação do âmbito doméstico e do internacional no caso da integração física regional pelo governo brasileiro corrobora com a tese de Lima acerca do papel de liderança regional do Brasil.

Ao estudar a geopolítica sul-americana, Travassos apresenta dois antagonismos presentes no continente que devem ser levados em consideração na elaboração de uma política externa de aproximação ou rejeição dos vizinhos:

"- um, abrangendo todo o continente, em suas causas como efeitos - traduz-se pela oposição das duas vertentes continentais, a do Atlântico e a do Pacifico;
- outro, interessado diretamente a vertente atlântica - é a oposição das duas grandes bacias que encravam nela, a do Amazonas e a do Prata." (TRAVASSOS, 1935:19)

Nesse sentido, as obras citadas acima, a ponte que alcança a Guiana seria o braço brasileiro sobre a bacia amazônica, enquanto Itaipu seria o instrumento brasileiro garantidor de tal influência e poder sobre a Bacia do Prata.

As assinaturas dos tratados entre Brasil e Argentina na década de 1980 foram imprescindíveis para o processo de conformação de uma identidade comum à região. No entanto, a aproximação brasileira na bacia do prata se deu primeiramente com o Paraguai, no governo Juscelino Kubitschek. O nacional desenvolvimentismo e as plataformas de governo muito próximas criou uma identificação entre Paraguai e Brasil e afastou a influência argentina. No entanto, ciente das limitações de sua influência, a argentina criou mecanismos de barrar a influência brasileira na região.

 

4.Conclusão

Observa-se então, que a integração regional na América do Sul se dá pelas bases do interesse nacional, ao contrário do argumento liberal de Schmitter e Malamud¹³ de que o processo de integração se inicia pelos Estados, mas quem o direciona são atores não-estatais. Quando o confrontamos com o caso da integração física na América do Sul, temos que o processo se dá pelos atores estatais. No caso da integração física da região, dois aparatos institucionais ligados ao Estado financiam e dão rumo à integração: IIRSA e FOCEM. Em nenhuma das iniciativas houve transferência da competência do Estado para instituições supranacionais. Entende-se assim que, o norteador da integração regional é ainda o Estado, pois não há na América do Sul instituição supranacional que seja capaz de fazê-lo. Mesmo no caso do MERCOSUL, o processo de institucionalização da supranacionalidade ainda é incipiente. A partir da compreensão de que a integração regional é fruto da estratégia nacional e que, portanto, é variável dependente do interesse nacional, entende-se que a teoria neofuncionalista não abarca o processo de integração da América do Sul na sua totalidade.

A integração regional articula plenamente a integração no território brasileiro (como PAC e IIRSA) não com base no argumento institucionalista, mas no princípio do interesse nacional. Pois é o Estado que orienta as políticas de integração de seu território, que por sua vez contribuem e são contribuídas com o processo de integração regional.

Deve-se compreender, portanto, que o interesse nacional reside em um jogo de dois níveis¹⁴: diálogo entre constrangimentos e interesses tanto domésticos como externos. Nesse sentido, toda estratégia estatal pressupõe uma negociação entre o ambiente interno e o internacional. De acordo com Putnam, compromissos assumidos internacionalmente necessitam de apoio interno para concretizarem-se. Entende-se também, que o ambiente interno é caracterizado pelo acirramento de grupos que buscam formar-se como núcleo duro dos formadores de interesses nacionais. Neste sentido, pode-se fazer referência à formação da preferência nacional - pressuposto da teoria liberal intergovernamentalista.

A preferência nacional varia de acordo com as pressões domésticas exercidas por grupos econômicos e sociais, cujas preferências seriam agregadas por representantes políticos, os quais, junto ao governo, exerceriam o papel de defesa dos interesses dos grupos econômicos e sociais que representam (MORACVSIK, 1994).

No caso das obras da IIRSA, a ampla participação de empreiteiras brasileiras pode servir como indicativo de certas pressões políticas internas exercidas por grupos econômicos dominantes. Não significa que a Iniciativa seja orientada somente para este fim, mas que a formação da preferência nacional brasileira, no caso da integração regional de infra-estrutura, tomou a frente do processo.

O princípio da preferência nacional adquire sentido quando incluído na lógica de comportamento racional dos Estados.

O comportamento racional do Estado busca concretizar os interesses nacionais e internacionais alocados no interior do mesmo. Para isto, se faz necessário que o Estado seja minimamente capaz de formular um conjunto de objetivos ordenados de acordo com o seu grau de importância, para, posteriormente, avaliar as diferentes alternativas que poderão surgir no cenário internacional, decidindo implementá-las ou não conforme os custos e benefícios que tais alternativas podem representar para ele. Tendo em conta a perspectiva da interdependência econômica, o processo de integração regional possibilitaria uma coordenação política mais eficiente para administrar fluxos de bens, serviços, fatores de produção e externalidades econômicas, do que se fosse uma ação unilateral de cada país (KEOHANE & NYE, 1974; KEOHANE, 1992; MARIANO, 1997).

Ambas perspectivas sobre a formulação do interesse nacional e sobre o caráter egoísta e racional dos Estados pertence à corrente liberal intergovernamentalista, qual seja, uma abordagem teórica das relações internacionais que enseja que a integração não altere os Estados participantes. Nesta perspectiva, "a integração é uma forma de cooperação ou de coordenação política para ajustar o comportamento desses atores às preferências dos mesmos. (MARIANO, 2001:63). Nesse sentido, tal teoria contraria a teoria neofuncionalista que prevê que a participação de instituições supranacionais são imprescindíveis no processo de integração regional, uma vez que, uma estrutura intergovernamental possibilita a participação de outros setores sociais sob o controle dos Estados. A teoria liberal neofuncionalista da integração regional apreende conceitos da teoria funcionalista (Deutsch e Mitrany) como o efeito do spill-over (ou transbordamento) e a paz baseada na cooperação. A corrente neofuncionalista iniciada por Ernest Haas acredita no declínio do Estado-nação em detrimento do fortalecimento das instituições supranacionais, que adquirem papel central nos processos de cooperação. Por outro lado, as teorias realista e intergovernamentalista das Relações Internacionais não prevêem um declínio da importância do Estado no plano político internacional. Desse modo, o que se avizinha na América do Sul, em termos de integração física, está mais próximo da vertente intergovernamentalista com viés realista.

O Brasil de fato exerce liderança, ao ser o provedor da maior parte dos empreendimentos concernentes à integração física do continente. No entanto, atualmente, há um entendimento velado acerca da liderança brasileira na região. Nesse ponto, é cabível o questionamento a respeito da política de status quo do Brasil em relação à América do Sul. Uma hipótese é a de que o Brasil tenta manter sua posição de líder, por meio do financiamento de obras físicas, mas, ao mesmo tempo, busca oficializá-la. Isso implicaria em representar oficialmente e legitimamente os interesses da região nos foros internacionais multilaterais. A integração regional seria então um fim menor - formação de uma coalizão sul-americana, para um fim maior - inserção internacional do Brasil. Pode-se retomar também a idéia de Burges, "Space is opened for predominant states such as Brazil to launch hegemonic projects on a regional basis or to use regional leadership as a lever to push on the global hegemony." (BURGES, 2008:70). A teoria realista traz conceitos, como o princípio de interesse nacional, poder e status quo, que possuem extremo valor para o entendimento da postura integracionista brasileira. Pode-se compreender a inserção brasileira regionalmente e internacionalmente também a partir de tais conceitos. Apesar de privilegiar alguns pressupostos realistas, atenta-se para as limitações do realismo na análise do fenômeno da integração regional, tais como a não abordagem dos processos de cooperação, da interação entre políticas domésticas e o plano internacional e de novos atores no Sistema Internacional - agências financiadoras, por exemplo. Outro tema abstraído pela teoria em questão é o processo de transnacionalização e institucionalização. Alguns temas não abordados pela teoria realista são bem trabalhados pela teoria intergovernamentalista, como a porosidade e diálogo das esferas doméstica e internacional, e da formação de interesses nacionais. Viu-se que alguns preceitos intergovernamentalistas, contribuem para a compreensão do cenário integracionista sulamericano, mas não devem apartar-se os pressupostos realistas, como a política de status quo¹⁵, de egoísmo e racionalidade do Estado, e sua centralidade nas matérias de relações internacionais. Têm-se assim, que apesar do desenvolvimento dos estudos contemporâneos das Relações Internacionais (RI), dado em parte, a partir da ruptura epistemológica e dos debates acadêmicos, não se pode pensar a integração regional na América do Sul somente por esse viés. Deve-se focar também nos estudos clássicos. Isso porque, o princípio de interesse nacional, arquitetado por Morgenthau - primeiro a estabelecer as premissas centrais do estudo das Relações Internacionais, em 1948, cerca toda e qualquer tentativa de integração regional. Para ele, o elemento central em toda e qualquer análise que se faça sobre Estado - ator central das RI , é o poder. O mesmo autor também define o Estado em termos de interesse nacional, e este pode ser traduzido em termos de poder (MESSARI, 2005:25). Deve-se ressaltar que não se pode desvencilhar o conceito de interesse nacional do conceito de soberania. Por esta, entende-se autonomia, supremacia legal e legitimidade de uma nação, tanto na esfera normativa e legislativa quanto na política.

Essa pertinência do realismo clássico para o estudo contemporâneo decorre de que os principais paradigmas explicativos ainda se baseiam em suas premissas (anarquia do sistema internacional e o papel do interesse nacional na formulação da política externa) para explicar a realidade (CARDOSO, 2008: 2).

Como afirma Cardoso, tal versão clássica oferece instrumentos imprescindíveis para compreensão do sistema internacional e seus desdobramentos, principalmente no cenário sul-americano.

 

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1. "Por um lado, a perda de supremacia econômica absoluta restringe a capacidade dos EUA para transformar sua liderança política e militar em hegemonia. Por outro lado, as outras potências que poderiam rivalizar com os EUA não estão dispostas a pagar o preço".( ALBUQUERQUE, 2007:31)
2. Carta de Criação da IIRSA. Disponível em: < http://www.iirsa.org/CD_IIRSA/Index.html>. Acesso em 03 jul. 2010.
3. Ata da criação do FOCEM. Disponível em: http://www.mercosur.int/focem/index.php?id=documentos>.  Acesso em 05 de set. 2010.
4. Dados referentes a dezembro de 2007. Disponível em http://www.iirsa.org//Cartera.asp?CodIdioma=ESP>.Acesso em 03 Ago. 2010.
5. Todo pensamento de Ratzel assenta na premissa de que "O Estado é organismo ligado ao solo. O Estado sofre as mesmas influências que qualquer forma de vida. O homem não é concebível sem o solo terrestre, nem a maior obra do homem sobre a terra: o Estado. Para existir o Estado deve enraizar-se, deve desenvolver-se no espaço. Por um lado, qualquer Estado obedece á uma dinâmica orgânica que visa assegurar uma vida independente, ter domínio dos recursos (matérias-primas, técnicas) de que tem necessidade para se manter, por outro lado, todos os Estados podem perder a qualquer momento ou ser privados de elementos dessa totalidade orgânica e ser reduzidos ao estado de órgãos". (DEFARGES, 2003:73)
6. onde quer que múltiplos canais liguem um país mais forte a um país mais fraco na economia política internacional contemporânea, a interdependência assimétrica oferece uma descrição útil da realidade: os dois lados sofrem com limitações, mas devido aos instrumentos mais efetivos de que dispõe, da maior capacidade de projetar poder e a um grau menor de vulnerabilidade, o Estado mais poderoso pode repassar de forma assimétrica parte dos custos da relação pra seu parceiro mais frágil" (KEOHANE in:MOISÉS: 1992:170).
7. O conceito de soft power elaborado por Joseph Nye, na década de 1980, pode ser entendido como a capacidade de um Estado de buscar consenso, em detrimento do uso da força.
8. Desde que se iniciou a discussão sobre a reforma da Carta da ONU e o aumento do número de membros permanentes do Conselho de Segurança, o Brasil apresentou candidatura a um desses assentos. Tal candidatura teve apoio da população e elites brasileiras.
9. Apresentação do Programa de Aceleração do Crescimento. Disponível em: <http://www.brasil.gov.br/pac/>. Acesso em 01 Set. 2010.
10. Na ocasião, o presidente brasileiro se reuniu com presidente da Guiana, Bharrat Jagdeo para também assinar acordos na área de defesa e de isenção parcial de vistos (de negócio). Devem ainda ser firmados memorandos de entendimento para a promoção do comércio e do investimento e para a criação do Comitê de Fronteira e documentos de ajustes complementares para a implementação dos projetos Mapeamento Geológico e da Geodiversidade na Fronteira Brasil - Guiana, além de Manejo Integrado da Mosca da Fruta. Disponível em: <http://jbonline.terra.com.br/pextra/2009/09/14/e14094214.asp>. Acesso em 16 Set. 2010.
11. Disponível em: <http://www.in.gov.br/imprensa/visualiza/index.jsp?jornal=1&pagina=103&data=31/08/2009>. Acesso em 16 Set. 2010.
12. A Segunda Ponte Brasil-Paraguai tem o intuito de desafogar a Ponte da Amizade, construída em 1957, e aumentar a fiscalização das mercadorias que transitam pela fronteira. Disponível em <http://www2.mre.gov.br/dai/b_prg_191_5657.htm>. Acesso em 10 Nov. 2010.
13. Andrés Malamud e Philippe C. Schmitter são pesquisadores dos processos de integração européia e se identificam com a vertente neofuncionalista.
14. Referência à teoria do two-level games, que pressupõe que toda ação estatal internacional tramita entre dois processos negociatórios: um voltado para os atores externos e o outro, para os domésticos.
15. Segundo Morgenthau, "uma política do status quo visa à manutenção da distribuição do poder que existe em um momento particular. Representa uma política externa conservadora" (MORGENTHAU, 1948:89).