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Print ISBN 2236-7381

3° Encontro Nacional ABRI 2011 2011

 

Poder, interdependência e desigualdade*

 

 

Felipe Bernardo Estre

 

 


RESUMO

Não obstante suas divergências importantes teóricos de Relações Internacionais, como Bull, Keohane e Waltz, concordam que o princípio da igualdade soberana é fundamental para a manutenção da ordem internacional. Embora atentem à questão da isonomia no sistema internacional e à convivência dos Estados soberanos, pouca atenção, porém, é dada a outro padrão de interação que se faz presente no sistema internacional, as relações desiguais entre o mundo liberal e o não liberal. O presente trabalho pretende se inserir no debate acima a partir da discussão de uma das obras mais relevantes de teoria das Relações Internacionais, Power and Interdependence, escrita em 1977 por Keohane e Nye. Argumenta-se que o cerne discussão sobre a desigualdade política na obra de Keohane e Nye não está simplesmente na desigualdade oriunda das interações entre os países, mas no próprio conceito de interdependência complexa, o qual divide o sistema internacional entre os "avançados" ou "pluralistas e industrializados", e aqueles que não podem fazer parte desse grupo sem os devidos "ajustes".

Palavras-chave: interdependência, organizações internacionais, hierarquia


 

 

INTRODUÇÃO

Quando se atenta para a bibliografia dos cursos de Relações Internacionais, poucos autores gozam de tanto prestígio quando Robert Keohane. Sua produção teórica é influente desde a década de 1970, sua contribuição para as teorias de cunho liberal é incontestável, seus estudos sobre os regimes e as organizações internacionais são referência até os dias de hoje. Além disso, foi presidente da International Studies Association e, durante esse período, publicou o paradigmático artigo "International Institutions: Two Approaches", que marcou profundamente a produção teórica da disciplina.

Seu primeiro trabalho de destaque na disciplina foi a obra Power and Interdependence, escrito em 1977 em parceria com Joseph Nye. Na obra, uma das primeiras a contestar a hegemonia da perspectiva realista, os autores propõem a teoria da interdependência complexa, pretensamente mais apta a entender as mudanças as quais o mundo estava passando, em especial o desenvolvimento do estado de bem estar social, os avanços tecnológicos nas comunicações e nos transportes e o aumento da capacidade destrutiva dos armamentos e dos novos padrões de mobilização social1.

Esse novo mundo da interdependência complexa possuiria três características principais, a saber, a existência de canais múltiplos que conectam as sociedades, a ausência de uma hierarquia fixa de temas na agenda das relações interestatais e, por fim, sensível diminuição da efetividade do uso da força enquanto instrumento de política2. Argumentam, então, que esses três fatores teriam como resultado a erosão da hierarquia internacional, uma vez que incrementariam a complexidade do próprio sistema internacional, fazendo com que as capacidades materiais dos Estados se tornassem menos relevantes, menos determinantes dos resultados das negociações3. Power and Interdependence foi extremamente influente no desenvolvimento posterior das teorias de relações internacionais, sendo amplamente citado e comentado. Ainda hoje, é um dos clássicos da disciplina.

Décadas depois, em 2004, Robert Keohane publicou The Preventive Use of Force: A Cosmopolitan Institutional Proposal, desta vez com o australiano Allen Buchanan. Neste polêmico artigo, os autores propõem a criação de um regime internacional com vistas a decidir sobre o uso da força no sistema internacional, chamado "accountability regime"4. Sua peça fundamental seria a criação de uma "coalizão democrática" para autorizar o uso preventivo da força, cuja autoridade seria superior inclusive à do Conselho de Segurança. Para diversos autores, como Christian Reus-Smit5, isto significaria, na prática, a hierarquização do sistema internacional, algo que, aparentemente, iria de encontro ao que Keohane vislumbrava em Power and Interdependence.

Todavia, há de fato novidade nesta proposta de Keohane e Buchanan? Neste trabalho, argumenta-se que os pressupostos da coalizão democrática já estavam presentes no conceito de interdependência complexa, apresentado décadas antes, e a partir desses pressupostos, pode-se chegar a uma definição de desigualdade política que permeia ambas as obras de Keohane aqui discutidas.

 

HIERARQUIA E DESIGUALDADE

No artigo de 2004, Buchanan e Keohane exploram a permissibilidade do uso preventivo da força, a partir de uma perspectiva que definem como cosmopolita normativa. Sugerem, então, a criação de um aparato institucional com vista a proteger Estados vulneráveis contra intervenções não justificadas sem que, todavia, sejam criados custos demasiados para a inação.

Apresentam, então, quatro posições que afirmam ser dominantes no debate corrente sobre o uso preventivo da força, a saber, just war blanket prohibition. interesse nacional, o direito expandido de autodefesa, e legal status quo. Após rejeitarem essas quatro abordagens, apresentam sua proposta, chamada institucional cosmopolita. O diferencial dessa perspectiva, afirmam os autores, é seu comprometimento com os direitos humanos "de todas as pessoas" e, especial, a incorporação de um regime de prestação de contas (accountability regime) para que as decisões sobre o uso preventivo da força fossem tomadas de forma responsável, cristalizadas em instituições. Tais instituições deveriam abarcar três princípios, efetividade, respeito mútuo e inclusividade. Ressaltam, porém, poderia haver conflito entre inclusividade e efetividade, que deveria ser resolvido por meio da seleção apenas de agente que possuam "comparative moral reliability", nominalmente, as democracias liberais6.

A última parte do texto apresenta três alternativas de arranjos institucionais adequados para a proposta dos autores7. O primeiro deles, chamado accountability without the veto, fundamenta-se no Conselho de Segurança, mas cria mecanismos de accountability e a decisão para o uso preventivo da força seria feito sem a possibilidade de veto dos membros permanentes. Todavia, dificilmente as reformas institucionais necessárias seriam feitas.

O segundo, accountability despite de veto, seria semelhante ao primeiro modelo, exceto pelo fato de que o veto persistiria. Porém, o veto é um instrumento moralmente arbitrário, dificultaria a prestação de contas e não haveria alternativa caso o Conselho fosse engessado em virtude do uso do veto.

A polêmica terceira proposta, defendida com a melhor alternativa pelos autores, é a criação de uma coalizão democrática responsável pelas decisões a respeito do uso preventivo da força. A escolha de democracias se deve à sua suposta maior seriedade moral.

The third and most defensible institutional alternative is to implement the Security Council-based accountability mechanisms described in model 2 but supplement them with a supporting role for a coalition of reasonably democratic states.8

 Esse modelo, defendem, seria mais facilmente implementado porque não careceria de ação formal da ONU. Seria formada uma coalizão de Estados cuja soberania seria inquestionável, bem como seu compromisso com os direitos humanos, e que, posteriormente, decidiria quais outros Estados também poderiam ingressar na coalizão. Esse mecanismo seria acionado sempre que não fosse possível que se chegasse a um acordo dentro do Conselho de Segurança, ou seja, funcionaria de forma complementar, mas caberia à coalizão a decisão final.

A coalizão seria formada da seguinte forma:

In international law, recognition of new states is awarded by existing states, acting individually or through institutions such as the United Nations. Those entities that are indisputably sovereign states have the authority to determine which other entities will be treated as sovereign. Likewise, the initial core of the democratic coalition would be self-designated states whose credentials as stable democracies are unassailable. They would then develop membership criteria that would determine which other states would be eligible.9

A proposta apresentada por Buchanan e Keohane foi bastante criticada por diversos autores. Christian Reus-Smit10, por exemplo, afirma que tal coalizão democrática iria de encontro a todos os avanços normativos que a sociedade internacional conquistou durante séculos no que tange à limitação do uso da força. Reus-Smit afirma que, internacionalmente, definir as condições sob as quais os Estados podem usar a força de forma legítima foi fundamental para a manutenção da paz e estabilidade da sociedade internacional. Tais condições são condensadas no que ele chama de "regime igualitário" (equalitarian regime), constituído pelos seguintes princípios:

First, recognised sovereign states are held to be legal equals, even if differences in capabilities are profound and certain institutional accommodations have been made to placate great powers. Second, sovereign equality gives all states a basket of governance rights internationally - enshrined in the general principle (if not in practice) of 'one state, one vote' - and rights of autonomy domestically, most notably the paired rights of self-determination and non-intervention. Third, to uphold these sovereign rights, the international use of force has been severely circumscribed. States may only use force in their relations with one another if (1) they are acting in self-defence, or (2) they are acting collectively to uphold international peace and security. Finally, in situations other than self-defence, decisions to use force must be made multilaterally through the Security Council of the United Nations.11

O que, para Reus-Smit, Keohane e Buchanan defendem é a hierarquização da sociedade internacional, cujo expoente maior é a todo-poderosa coalizão democrática. Isso colocaria fim ao regime igualitário e, consequentemente, colocaria em cheque a estabilidade do sistema internacional. Hierarquia e estabilidade seriam excludentes, mantidos os parâmetros da sociedade internacional atual.

If the lessons of history are unedifying, so too is the contemporary experience of institutionalised hierarchy. While the equalitarian regime constitutes the institutional bedrock of present international society, peaks of institutional hierarchy punctuate the horizon, and each of these peaks has become a focal point for disenchantment and contestation.12

Em um artigo apresentado em 2003, Tim Dunne também discute a relação entre hierarquia e sociedade internacional. Possui, porém, uma perspectiva distinta, influenciada especialmente pela resposta estadunidense aos atentados de 11 de setembro.

After 9/11, the dilemma is no longer 'how much society' is likely 'to flourish in an anarchical structure' but how much society is likely to flourish in a hierarchical structure. An obvious response to this claim is to argue that international society has always had gradations of power […]. In other words, the sovereign states system has historically admitted many formal and informal hierarchies […] 13

O que torna o argumento de Tim Dunne mais forte é sua capacidade de perceber, ao contrário de Reus-Smit, é que uma conformação hierárquica não implica, necessariamente, um arranjo formal que a sustente.  Entretanto, o que é imprescindível quando se fala em hierarquia, é uma forma de distinção, de discriminação. Em The Preventive Use of Force, a forma de distinção é bastante clara:

If a select group of democratic states can themselves found a coalition or union, and then define the rules dictating which states may subsequently join, they will, in the process, create two categories of 'others': non-member democracies, and non-democracies. Both of these groups would lose rights they currently enjoy under the equalitarian regime […]14

Nota-se que, para Reus-Smit, a implementação do accountability regime proposto por Buchanan e Keohane teria como resultado a instauração de uma hierarquia, ao institucionalizar as formas de discriminação acima descritas. Argumenta-se aqui que, mesmo quando o equalitariam regime é vigente, há outras formas de discriminação cujo resultado também é a hierarquização do sistema internacional. Isso porque a "igualdade" à qual Reus-Smit se refere é essencialmente jurídica, mais bem definida pelo termo isonomia. Entretanto, quando se afirma que as democracias possuem maior "moral reliability", o que lhes conferiria mais direitos frente aos demais Estados, a forma de distinção é fundamentalmente política.

A partir da constatação acima, pode-se desenvolver o conceito de desigualdade política no sistema internacional, definida como a discriminação entre Estados isonômicos, que se desdobra em duas vertentes. Em primeiro lugar, espacial, a separação entre aqueles que estão dentro e fora da coalizão. A isso, sobrepõe-se um aspecto temporal, caracterizada por uma concepção unilinear e progressiva e teleológica de história, cujo fim estaria nessas democracias consolidadas. Se, nas relações internacionais, quando se pensa em fronteira, automaticamente se pensa nos limites de cada Estado, este conceito de desigualdade política apresenta uma nova forma de se pensar as fronteiras. A divisão mais relevante no sistema internacional passa a ser entre as democracias consolidadas - que possuem "comparative moral reliability" - e o restante dos Estados, que são excluídos sob o rótulo de incapazes.

 

PODER, INTERDEPENDÊNCIA E DESIGUALDADE

Em Power and Interdependence é apresentada uma teoria sobre as relações internacionais que se pretende oposta ao realismo, chamada interdependência complexa. Antes mesmo de apresentar as principais características de sua teoria, os autores devotam atenção ao tema da ordem internacional. Nos capítulos iniciais, são apresentadas as principais características dessa ordem, as assunções que sustentam sua teoria. O primeiro ponto de destaque é o conceito de estrutura:

The structure of a system refers to the distribution of capabilities among similar units. In international political systems the most important units are states; and the relevant capabilities have been regarded as their power resources.15

Portanto, apesar de procurarem se afastar do realismo, em termos de estrutura do que chamam de sistemas políticos internacionais, não há grandes divergências entre ambas as teorias. Porém, ao contrário do realismo, os autores inserem outra variável na equação da ordem internacional, os regimes internacionais, arranjos compostos por procedimentos, regras, instituições, que regulam e controlam as relações entre os Estados16. Tais regimes são configurados inicialmente em consonância com a estrutura do sistema internacional, i.e. com os recursos de poder dos Estados. Todavia, depois de criados, os autores afirmam que eles possuem a capacidade de influenciar de forma relevante as relações entre os Estados.

Regimes are established and organized in conformity with distributions of capabilities, but subsequently the relevant networks, norms, and institutions will themselves influence actors' abilities to use these capabilities. As time progresses, the underlying capabilities of states will become increasingly poor predictors of the characteristics of international regimes. Power over outcomes will be conferred by organizationally dependent capabilities [...].17

Mais do que as capacidades isoladas dos Estados, são essas organizationally dependent capabilities os mais importantes recursos de poder dos Estados na teoria de Keohane e Nye, o que os distancia dos realistas. Poder é, então, um conceito potencial, definido como controle sobre outcomes.

Power can be thought of as the ability of an actor to get others to do something they otherwise would not do (and at an acceptable cost to the other actor). Power can also be conceived in terms of control over outcomes.18

A partir desta definição de poder, os autores desenvolvem dois conceitos que julgam fundamentais para sua teoria, sensibilidade . vulnerabilidade. Ambos são expressões da desigualdade em sua teoria.

[...] sensitivity means liability to costly effects imposed from outside before policies are altered to try to change the situation. Vulnerability can be defined as an actor's liability to suffer costs imposed by external events even after policies have been altered. Since it is usually difficult to change policies quickly, immediate effects of external changes generally reflect sensivity dependence. Vulnerability dependence can be mesured only by the costliness of making effective adjustments to a changed environment over a period of time19.

Estados mais sensíveis e/ou vulneráveis, a despeito de sua isonomia, estarão em desvantagens em suas relações com demais atores ou, em outras palavras, são menos poderosos no sistema internacional. Esses dois conceitos "quantificam" a desigualdade em Power and Interdependence.

Porém, como dito anteriormente, há outras formas de se pensar a questão da desigualdade.

Questions about inequality are frequently reduced to economic categories. They are, however, first and foremost questions about political life. They are questions not only about how to respond to problems of inequality in the terms set by established accounts and institutions of modern political life but about how the accounts and institutions of modern political life already legitimize and reproduce specific forms of inequality while claiming to rest on a universalizing aspiration to equality.20

Argumenta-se que o cerne discussão sobre a desigualdade política na obra de Keohane e Nye não está simplesmente na desigualdade oriunda das interações entre os países, mas no próprio conceito de interdependência complexa, o qual divide o sistema internacional entre os "avançados", os "pluralistas e industrializados", e aqueles que não podem fazer parte desse grupo sem os devidos "ajustes".

A interdependência complexa possuis três características21. Em primeiro lugar, afirmam que há múltiplos canais que conectam diferentes sociedades. Além das relações interestatais identificadas pelos realistas, afirmam que há relações transgovernamentais (entre as elites não-governamentais dos Estados, ou seja, os Estados não são tomados como unidades monolíticas) e relações transnacionais (que incluem outros atores, como multinacionais). Em segundo lugar, afirmam que não há uma hierarquia entre os temas da agenda interestatal, ou seja, a segurança não é o tema principal. Por fim, apontam que a força militar, ainda que seja importante, não é utilizada por Estados contra outros Estados dentro da região de interdependência complexa, como seria o caso das relações entre os países pluralistas e industrializados.

Military force is not used by governments toward other governments within the region, or on the other issues, when complex interdependence prevails. It may, however, be important in these governments' relations with governments outside that region, or on other issues.22

A citação acima é fundamental, na medida em que nos apresenta o significativo conceito de "região de interdependência". Entre os Estados que dela fazem parte, não se usa a força. Todavia, em suas relações com os que estão fora dessa zona, o uso da força é visto como uma possibilidade. Nas páginas seguintes, diversos são os termos utilizados para referir-se àqueles compõe a região: "advanced industrial countries" (p.25), "pluralist countries" (p.26), "pluralist democratic countries" (p.27), "industrialized pluralist countries" (p.27) e, por fim, "Western democracies" (p.29).

Identificam-se na interdependência complexa, portanto, os mesmos elementos presentes no artigo de Buchanan e Keohane. Primeiro, a visão linear e teleológica de história, na qual as democracias ocidentais seriam as mais avançadas, enquanto os demais Estados deveriam ser por elas guiados. Além disso, uma concepção diferenciada de espaço, no qual as fronteiras mais relevantes, novamente, não são as dos Estados, mas sim as da própria região de interdependência. Em outras palavras, a desigualdade política também é o pano de fundo da interdependência complexa.

O papel dos regimes internacionais neste contexto é extremamente relevante: quando são constituídos, são reflexo mais direto das capacidades dos Estados. Contudo, em um sistema internacional em cujas bases está a desigualdade política, aqueles que são considerados avançados são os que definem os procedimentos, regras e instituições que conformam o regime. A partir de então, os regimes passam a ser os guardiões desse próprio sistema desigual: se um Estado quer fazer parte deste arranjo político, deve obedecer, podendo inclusive ser alvo de intervenções:

[…] the preponderant state as well as other major states must be willing to accept mutual surveillance of domestic and foreign economic policies, criticism of these policies by other governments, and coordinated interventions in certain international markets.23

Se, por outro lado, um Estado decide ficar fora do regime, é excluído das discussões e dos benefícios coletivos.

Power and Interdependence, a questão da discriminação é ainda mais abrangente: se no artigo de 2004, versava-se sobre a possibilidade de constituição de um regime internacional sobre o uso preventivo da força, no livro, o regime pode ser sobre qualquer tema da agenda internacional.

 

CONCLUSÃO

Keohane e Nye afirmam que o resultado da interdependência complexa seria a erosão da hierarquia internacional, uma vez que diminuiria a capacidade dos Estados militarmente poderosos em definir os rumos da política mundial.

[…] the decline of hierarchy is not so much an erosion of the power resources of the dominant state compared with those of other countries, as an erosion of the dominant state's power to control outcomes in international system. The main reason is that the system itself has become more complex.24

Porém, a interdependência complexa abre caminho para outra forma de se pensar hierarquia, consonante com a desigualdade política que permeia a obra, isto é, a discriminação entre Estados isonômicos com base em dois critérios, o geográfico que não se limita às fronteias Estatais; e o temporal, que entende a história como um processo linear, progressivo, teleológico, liderada pelas democracias liberais.

Conclui-se que Power and Interdependence e The Preventive Use of Force possuem muito mais em comum do que poderia parecer à primeira vista. Se a maior complexidade do sistema internacional diminui a preponderância das capacidades militares, elas também abrem caminho para uma forma bem mais sutil de hierarquização, que não prescinde de porta-aviões ou soldados. Basta que se enxergue apenas um caminho para o progresso. Quando Reus-Smit afirmou que o equalitarian system era o responsável pela ordem internacional, falhou em perceber que a hierarquia e a desigualdade são sombras sempre presentes quando se olha atentamente para o sistema internacional.

 

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* Associação Brasileira de Relações Internacionais.
1. KEOHANE & NYE, 1989, p.227-8.
2. Ibidem, p. 24-5.
3. Ibidem, p. 228.
4. BUCHANAN & KEOHANE, 2004, p. 4.
5. REUS-SMIT, 2005.
6. Ibidem, p. 10.
7. Ibidem, p. 16-20.
8. Ibidem, p. 18.
9. Ibidem, p. 19.
10. REUS-SMIT, 2005.
11. Ibidem, p. 71.
12. Ibidem, p. 88.
13. DUNNE, 2003, p.304.
14. Ibidem, p.85.
15. KEOHANE & NYE, 1989, p.20.
16. Ibidem, p.5.
17. Ibidem, p.55.
18. Ibidem, p.11.
19. Ibidem,, p.13.
20. WALKER, 2002, p.24.
21. KEOHANE e NYE, op. cit., p.20-21.
22. Ibidem, p.25
23. Ibidem, p.232.
24. Ibidem, p.228.