Print ISBN 2236-7381
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3° Encontro Nacional ABRI 2011 2011
Governança global dos recursos hídricos transfronteiriços: o papel da cooperação internacional e da cooperação transfronteiriça
Fernanda Mello Sant'Anna
Doutoranda em Geografia Humana, Laboratório de Geografia Política - Universidade de São Paulo. Bolsista da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo. fermsa@yahoo.com.br
RESUMO
Este trabalho tem como objetivo analisar a governança global dos recursos hídricos transfronteiriços, situando o papel da cooperação internacional - no âmbito dos governos e instituições multilaterais-, e da cooperação transfronteiriça - que envolve atores locais e não-estatais -, para esta governança. O caso da bacia amazônica é apresentado como exemplo de governança e de cooperação internacional e transfronteiriça. No âmbito internacional a tentativa de uma convenção que regulasse as questões referentes aos recursos hídricos transfronteiriços não obteve muito sucesso e poucos são os países que a ratificaram. No entanto, a cooperação internacional, muitas vezes, está muito distante do que acontece nas regiões fronteiriças, que buscam resolver problemas cotidianos, dando origem a redes transnacionais. Tanto a cooperação internacional quanto a transfronteiriça fazem parte de uma tentativa de governança dos recursos hídricos transfronteiriços, que nem sempre conta com uma articulação inter-escalar eficiente. A metodologia do trabalho está baseada em pesquisa bibliográfica, documental e em dados gerados em campo.
Palavras-chave: Governança, recursos hídricos, cooperação, transfronteiriça, Amazônia
Introdução
A literatura sobre os regimes ambientais internacionais e a governança ambiental global já acumula algumas décadas de trabalho, demonstrando, assim, que as questões ambientais realmente ocuparam um lugar na agenda política global. No entanto, quando examinamos questões ambientais ou recursos específicos constatamos uma diferença entre eles no que concerne a percepção da necessidade de uma abordagem global. Este é o caso da água, que embora tenha gerado grande literatura sobre os problemas que envolvem a poluição hídrica transfronteiriça, escassez, conflitos pela distribuição, entre outros, só recentemente é que aspectos referentes aos recursos hídricos tem ganhado, de fato, um espaço na agenda politica global. Como argumenta Pahl-Wostl et. al. (2008, p.419): "water governance can be traced back more than 5.000 years. However, [...] only recently has water become prominent on the global political agenda". E ainda Castro aponta que: "the challenges facing water management have become increasingly global in scope since the 1970s" (CASTRO, 2007, p. 97).
Alguns autores tem defendido a necessidade de uma governança global devido aos impactos da degradação dos recursos hídricos e seus efeitos sociais. O argumento defendido é que a cooperação internacional na escala das bacias hidrográficas compartilhadas, o surgimento de instituições internacionais sobre o tema e também organizações regionais, poderiam ser melhor coordenados sob um sistema de governança global da água, que leve em conta as interações inter-escalares e inter-níveis de governança.
O que uma parte desta literatura parece concordar é que a governança da água tem um caráter multi-nível e multi-escalar, e que, portanto, os arranjos e mecanismos globais devem ser incorporados para complementar os arranjos e instrumentos existentes nos demais níveis e escalas (PAHL-WOSTL et. al., 2008; MOSS e NEWIG, 2010).
Este artigo tem como objetivo analisar a relação entre iniciativas de governança da água nas escalas local, nacional e internacional, com diferentes formas de cooperação, e como este tipo de governança multi-escalar de recursos hídricos transfronteiriços se estrutura em uma governança global da água, estudando o caso da bacia amazônica. Primeiramente é apresentada uma revisão da literatura sobre governança da água, governança global da água e acordos internacionais para a gestão e cooperação em bacias compartilhadas. Em seguida são analisados os problemas que envolvem o compartilhamento e a gestão de recursos hídricos transfronteiriços e a questão da escala geográfica. Passa-se então para o caso amazônico analisando a interação entre as iniciativas locais, nacionais e internacionais de gestão dos recursos hídricos transfronteiriços.
Governança Global e Governança da Água
Apesar do uso do termo governança por muitas instituições e em seus documentos oficiais, existem diferentes definições e sentidos para o termo, que depende das visões e valores dos atores que o utilizam. Estas diferentes definições são fruto de diferentes projetos e estratégias políticas dos atores que podem até mesmo ser contraditórios, por isso, existe um embate político sobre o conteúdo da governança da água, visto que reflete políticas diferentes e até opostas (CASTRO, 2007). Desta forma, pode-se concluir que o processo de governança "or, to be more precise, democratic governance, is a political process characterized by the confrontation of rival political projects grounded on different values and principles" (CASTRO, 2007, p. 102).
Outros autores (PAHL-WOSTL et. al., 2008), apontam que governança pode ser um conceito normativo e um conceito analítico para a pesquisa sobre políticas, pois existe uma demanda por avaliações analíticas de processos políticos. E neste caso, governança se difere de governo, e apresenta uma condição policentrica e multi-nível em que diferentes atores e redes contribuem para o desenvolvimento de políticas e sua implementação.
Todavia, em grande parte da literatura sobre a política da água o conceito de governança é entendido de forma instrumental e partindo de uma visão idealizada das relações entre os setores sociais, menosprezando as relações de poder e assimetrias entre os atores:
[...] in water policy literature governance is often understood instrumentally, as a mean to achieve certain objectives, as a policy strategy rather than as a complex process of democratic dialogue, negotiation, and citizen participation that includes the discussion about what objectives must be pursued by society. Also, and closely related to the previous point, the conceptualization of governance that tends to prevail in this literature often presents an idealized vision of the interrelations between the main spheres involved: the state, the market, and "civil society". This idealized version of governance presents the state, the market and "civil society" as partners participating in symmetric, triangular interaction (CASTRO, 2007, p. 103).
Esta visão instrumentalizada vê a governança da água como a melhor política para a gestão dos recursos hídricos, ao invés, de ser o processo de discussão e debate para a construção de uma política, isto é, dos valores, princípios e metas a serem perseguidos e os meios para se atingir tais objetivos (LAUTZE et. al., 2011; WARNER e WEGERICH, 2010). A instrumentalização da governança da água é uma forma de aplicar uma política e estratégia apresentada como neutra e racional, numa tentativa de despolitizar as questões relacionadas aos recursos hídricos. Porém, como bem analisa Warner e Wegerich (2010), a própria despolitização da água é uma estratégia de certos atores, pois na verdade a racionalidade contida nestas ideias de governança da água é a racionalidade econômica, do mercado. E a água, com seus múltiplos usos, não pode ser reduzida a uma única racionalidade, a econômica (CASTRO, 2007; BOELENS, 2005). Por isso, é preciso adotar uma perspectiva crítica em relação à governança da água, como aponta Castro:
[...] there is a need for adopting a critical perspective of the understanding of water governance as an instrument, a supposedly neutral policy tool, which aims at depoliticising what is essentially a political process. The idealized and instrumental approaches to water governance tend to neglect in their analysis, despite rhetorical recognition to the contrary, the existence of fundamental social divisions underpinning water insecurity, injustice, and inequality, which are major drivers of water conflict. Thus, a truly inter-disciplinary approach to the problem must strive to make observable those processes that create and reproduce the structural socio-economic and political inequalities that continue to preclude a large sector of the world's population not only from participating in the governance of water, but even from accessing essential volumes of safe water for daily survival (CASTRO, 2007, p. 113).
Portanto, governança não é apenas um instrumento de políticas, e sim o processo de tomada de decisão relacionado à formulação de políticas de como gerir os recursos hídricos. Este é um processo político em que diversos atores debatem e tentam acordar os objetivos a serem perseguidos, os valores e princípios, e os instrumentos utilizados para a gestão dos recursos hídricos. O modo como estas questões são tratadas e discutidas, e a forma de tomada de decisões, é que configuram o processo de governança da água. Assim, quem participa, como participa e como são tomadas as decisões é o que realmente configura a governança.
Para Lautze et. al. (2011) em uma governança efetiva da água estão presentes elementos efetivos que facilitam os processos de tomada de decisão, de forma que, os princípios de governança são aqueles que refletem um bom processo, tais como a transparência, participação, comunicação, responsabilidade, ética, entre outros.
A questão principal da governança é definir quem participa do processo de tomada de decisão e quem realmente decide. Porque o problema do acesso e distribuição dos recursos hídricos está relacionado com esta questão do processo de tomada de decisão, isto é, o grupo de atores que decide de acordo com os seus interesses, valores e princípios sobre os direitos sobre os recursos hídricos, seu acesso, distribuição e, portanto, gestão. Boelens aponta para o fato de que muitas vezes os sistemas hídricos de grupos marginalizados não são levados em consideração nas políticas nacionais e internacionais sobre recursos hídricos, pois estes atores em geral não participam efetivamente das decisões:
It is common to find, across the globe, that local water control rules and management arrangements, as they exist in farmer-controlled irrigation systems, indigenous territories or local village drinking water supply systems, are ignored by international policy plans, national legislation, and locally intervening companies or development projects (BOELENS, 2010, p. 161).
A diferença entre governança da água e gestão da água é que a governança é o conjunto de processos e instituições que definem e identificam quais são as metas de gestão a serem perseguidas. A gestão se trata dos mecanismos e medidas práticas utilizadas para atingirem as metas traçadas e, portanto, atingir melhores resultados (LAUTZE, 2011). Dito de outra forma, a governança da água fornece a estrutura para decidir quais serão as atividades de gestão dos recursos hídricos que serão implementadas (LAUTZE, 2011). Deste modo, pode-se inferir que uma crise de governança de água é uma crise nos processos de tomada de decisão e das instituições, ou seja, os princípios da boa governança não estão sendo implementados.
Pahl-Wostl et. al. (2008) identifica quarto abordagens em relação à governança da água. Tradicionalmente, a governança da água é vista como uma questão local, onde os direitos, necessidades e regras locais devem ser entendidos e levados em conta, portanto, os problemas relacionados a água devem ser resolvidos no nível mais local possível de governança, de onde resultam os conceitos de subsidiaridade e descentralização. Para Lautze el al. (2011, p.5): "the primary role for water governance stipulated by the formal definition would be to define water management goals, aligning them with local preferences". Outra abordagem aponta que a governança da água deve ser a nível nacional, pois são os interesses domésticos que devem estar em primeiro lugar. Uma terceira abordagem foca a governança da água na escala da bacia hidrográfica, que tem sido utilizada e recomendada hoje por muitas instituições, por ser a "escala natural" para tratar as questões sobre recursos hídricos. E por último, a abordagem recente da governança global da água chama a atenção para o fato de que as questões relativas à água nas escalas locais, nacionais, e de bacia, estão interligadas com um sistema global da água, o que requer instituições multilaterais e políticas internacionais para a gestão da água (PAHL-WOSTL et. al., 2008).
As instituições que participam da governança global da água são relativamente recentes e, esta governança contém diversos processos (MOLLINGA, 2008). Primeiramente pode-se destacar o processo de criação de instituições a partir de 1992 com a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD), realizada no Rio de Janeiro, e a Conferência Internacional sobre Agua e Meio Ambiente, celebrada em Dublin. Entre estas destacam-se: os Fóruns Mundiais da Água (FMA), o Conselho Mundial da Água (CMA) e o Global Water Partnership (GWP). Um segundo processo está relacionado a Comissão Mundial sobre Barragens, e o terceiro trata das negociações da Organização Mundial do Comércio (OMC) em relação a privatização da água e dos serviços de água e saneamento. E por último o processo que envolve o debate sobre o direito humano à água (MOLLINGA, 2008. p. 7).
Além destas instituições podemos também destacar a Convenção Internacional sobre a Utilização de Rios Internacionais para Fins Diferentes da Navegação, de 1997, que ainda não está em vigor por falta de ratificações, e a iniciativa da Organização das Nações Unidas (ONU) chamada UN-Water. Esta iniciativa foi criada em 2003 como um mecanismo guarda-chuva para coordenar a implementação de ações propostas no plano de ação acordado em 2002 na Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável e nas Metas do Milênio:
UN-Water endorses activities like the UNESCO-led World Water Assessment Programme (WWAP), which has since 2003 published a triennial World Water Development Report (WWDR), In 2005, the UN launched the Water for Life Decade (2005-2015) to promote the achievement of the MDGs. Other iniciatives fall fully under the aegis of one UN body (e.g. UNESCO's International Hydrological Programme [IHP]) or are jointly led by two or more bodies (e.g. the Global International Water Assessment overseen by UNEP and GEF) (PAHL-WOSTL et. al., 2008, p. 426).
É importante também salientar as iniciativas na escala internacional/regional, que abarcam certas regiões do mundo ou bacias hidrográficas, como é o caso da Diretiva Quadro sobre Água da União Européia (UE) lançada em 2000. Já, entre as iniciativas na escala de bacias hidrográficas compartilhadas podemos citar como exemplos os acordos e instituições de cooperação das bacias do rio Danúbio, Reno (ambos na Europa) e Mekong (no sudoeste asiático) (MOSS, 2007; SNEDDON e FOX, 2006).
A cooperação para a gestão dos recursos hídricos transfronteiriços tem sido discutida tanto na escala das bacias quanto de um regime internacional no âmbito da Convenção Internacional sobre a Utilização de Rios Internacionais para Fins Diferentes da Navegação. Os acordos na escala das bacias internacionais e a Convenção representam para Conca (2006) um padrão esporádico, fragmentado e ás vezes ambíguo de cooperação em torno dos rios transfronteiriços. Portanto, existe uma grande dúvida sobre a questão da emergência de uma governança global, seja via a estrutura global da Convenção, seja através dos acordos de bacias (CONCA, 2006).
Também cabe destacar a atuação do Global Environment Facility (GEF) como uma instituição que tem dado o suporte financeiro e também técnico, em parceria com outras instituições para projetos de gestão dos recursos hídricos que apresentem uma importância global. O GEF define seu papel para as questões das águas internacionais como
a 'catalyst [to the] implementation of a more comprehensive, ecosystem-based approach to managing international waters and their drainage basins as a means to achieve global environmental benefits' (Global Environmental Facility, 1996: 49)" (GERLAK, 2007, p. 58).
Os projetos de recursos hídricos regionais correspondem a 65% do total de projetos do GEF para águas internacionais, e 74% do total de recursos financeiros da instituição (GERLAK, 2007). Cada vez mais os projetos financiados pelo GEF tem incorporado o conceito de Gerenciamento Integrado dos Recursos Hídricos, e estão cada vez mais baseados numa perspectiva de participação de multiplos stakeholders e construção de capacidades (GERLAK, 2007). Para Gerlak (2007), a maioria dos projetos apoiados pelo GEF demonstraram serem melhor sucedidos nas áreas de construção de uma visão compartilhada da bacia e na criação de capacidade e instituições de governança. No entanto, existe uma preocupação de que o Programa de Águas Internacionais do GEF se torne orientado apenas por projetos, sem se transformarem em políticas de longo prazo, que se mantenham ao longo do tempo.
Os recursos hídricos transfronteiriços: problemas de escala, interação e cooperação
Para entender o processo de governança sobre os recursos hídricos transfronteiriços de uma bacia hidrográfica a abordagem multi-escalar permite ter uma visão de todos os níveis de governança e atores envolvidos. A análise volta-se, portanto, para a interação entre as escalas, que envolve as relações entre os atores e instituições nas diferentes escalas, do local (fronteira), passando pelo nacional, regional e internacional, como explica Moss e Newig:
water governance and water resources management take place on various spatial scales. Not only does water work across multiple spatial scales in its ecological dimensions, from the individual organism to the global climate, but the governance of water is currently undergoing substantive change as competencies and terrains of political intervention simultaneously shift upward toward the national or supranational and downward toward the regional or local scale (MOSS, e NEWIG, 2010,p. 2).
É preciso levar em conta, no entanto, que a construção de uma configuração escalar, muitas vezes, é utilizada para favorecer uma análise particular ou para justificar certas "soluções", ou ainda, para legitimar certos atores e suas estratégias (MOLLE, 2007). Para Swyngedouw (2004) e Smith (2004), a configuração de uma escala é fruto de um processo sócio-espacial que organiza e regula as relações de poder na sociedade. Por isso, a importância de se estudar o processo em que uma certa escala se configura e também se transforma, pois este é o resultado do movimento das dinâmicas sociais e ambientais na luta pelo seu controle e dominação. De acordo com Swyngedouw (2004):
Struggling to comand a particular scale in a given sociospatial conjuncture can be of eminent importance. Spatial scales are never fixed, but are perpetually redefined, contested and restructured in terms of their extent, content, relative importance and interrelations. The continuous reshuffling and reorganization of spatial scales are integral to social strategies and an arena for struggles for control and empowerment (p. 133).
Desta forma, a utilização da escala da bacia hidrográfica para a gestão dos recursos hídricos vai gerar problemas de gerenciamento com as já configuradas fronteiras político-administrativas das escalas municipais, estaduais e nacionais. É o que Moss (2003) vai chamar de "problems of spatial fit", que podemos traduzir por problemas de ajuste espacial que ocorrem quando se quer gerenciar um sistema biofísico em territórios político-administrativos, e os limites do sistema nem sempre coincidem com as fronteiras políticas.
A cooperação para a governança dos recursos hídricos transfronteiriços
Tomando a escala da bacia hidrográfica, o compartilhamento dos recursos hídricos transfronteiriços pode resultar em conflitos e/ou cooperação. De acordo com Postel e Wolf (2001 apud Gerlak, 2007), 263 rios do mundo são compartilhados entre dois ou mais países, o que corresponde a 60% do suprimento mundial de água doce corrente superficial e onde vive 40% da população mundial. Grande parte da literatura sobre este tema tende a analisar a cooperação e conflito de forma separada e como um continum: "that separation usually means that the less ugly faces of conflict and less pretty faces of co-operation are overlooked, and the political aspects of the interaction routinely ignored" (ZEITOUN e MIRUMACHI, 2010, p. 98).
Sneddon e Fox (2006) analisam a cooperação, fugindo da concepção tradicional que utiliza a cooperação como categoria analítica. Para estes autores, os países em desenvolvimento quando criam instituições para a cooperação em uma bacia compartilhada, tem como objetivo o "desenvolvimento" dos recursos hídricos desta bacia que, em geral, envolve a construção de grandes obras como usinas hidrelétricas, entre outras infraestruturas. Muitas vezes, a cooperação entre países que compartilham uma bacia transfronteiriça acaba levando a degradação ambiental e impactos sociais para a população que vive ao redor dos rios e dependem do ecossistema para a sua sobrevivência. Portanto, nem sempre a cooperação internacional em uma bacia transfronteiriça leva a uma melhoria da condição ambiental da bacia:
Cooperation in and of itself is not the desired end for third-world riparian governments who create transboundary governance institutions; rather, cooperation is perceived as the basis for proceeding with the development of water resources encompassed by basins. This has typically implied significant interventions in the form of hydroelectric dams, large-scale irrigation works, and other infrastructure projects. By focusing on the ways in which cooperation among sovereign states, over shared rivers can be negotiated and implemented, past research has sorely neglected the fact that 'cooperation' over transboundary waters may actually contribute to an intensification of ecological alterations, resource degradation and socioecological disruptions for the people who depend on river basins for their livelihoods (SNEDDON e FOX, 2006, 183).
O conflito e a cooperação, em geral, coexistem em uma bacia hidrográfica compartilhada, por isso, é preciso levar em conta o contexto político em que se dão as relações entre os Estados que compartilham a bacia. Mirumachi e Allan (2007) desenvolveram uma metodologia que permite analisar as interações entre os países que compartilham uma bacia transfronteiriça ao longo de um período, chamada de "Tranboundary Waters Interaction Nexus" (TWINS). A metodologia TWINS demonstra que diferentes bacias hidrográficas apresentam diferentes relações que variam de intensidade entre graus de conflito e graus de cooperação ao longo do tempo. Esta metodologia mostra uma tipologia de relações envolvendo águas transfronteiriças e também como as diferentes faces do poder e as estruturas de poder assimétricas influenciam essas relações. Para estes autores, quando existe uma assimetria de poder entre os países é muito difícil de existir uma governança efetiva dos recursos hídricos transfronteiriços:
In asymmetric circumstances, the hegemon riparians dictate the pace of cooperative adaptation and engage in fake cooperation that dresses up domination as cooperation (Selby, 2003). Hydro-hegemons can choose to diminish the effectiveness of the regional public good. The international community can encourage the hegemons to exercise leadership. A leadership hegemon can maintain and further augment the range of international, regional, national and private goods possible from having transboundary water management institutions. (MIRUMACHI e ALLAN, 2007, p. 18).
Como um processo político, as interações sobre águas transfronteiriças podem servir a objetivos estratégicos para atrair financiamento externo, ou dividir o peso dos custos de descontaminação. Estas estratégias podem estar baseadas nas assimetrias de poder ( ZEITOUN e MIRUMACHI, 2010). Desta forma, não se pode analisar a cooperação apenas a partir de indicativos como a assinatura de tratados ou o estabelecimento de organizações de bacias. Uma cooperação efetiva é preciso ser analisada a partir de suas múltiplas faces, como a complacência, interesses, objetivos e características de resolver os problemas dos países (ZEITOUN e MIRUMACHI, 2010, p. 113).
A partir destas considerações teóricas sobre a cooperação e as interações entre os países que compartilham recursos hídricos transfronteiriços, é analisado a seguir o caso da bacia amazônica na escala internacional e na escala local da região transfronteirça da bacia do rio Acre, que faz parte da bacia amazônica.
A governança internacional dos recursos hídricos transfronteiriços: o caso da bacia Amazônica
A Bacia Amazônica é compartilhada por sete países: Bolívia, Brasil, Colômbia, Equador, Guiana, Peru, e Venezuela (o Suriname faz parte do domínio morfoclimático mas não compartilha a bacia). A cooperação intergovernamental multilateral entre os países amazônicos é realizada através da Organização do Tratado de Cooperação Amazônica (OTCA), que formulou um projeto para a gestão compartilhada da bacia amazônica, em parceria com o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) e o Global Environment Facility (GEF). A primeira fase deste projeto tinha o objetivo de criação de uma visão conjunta da bacia e se concentrou no desenvolvimento de relatórios dos países e técnico-científicos sobre a bacia. Já a segunda fase que visa a construção de capacidade institucional para OTCA está paralizada devido a uma série de divergências entre os países membros da OTCA.
No entanto, a assinatura de outros acordos entre os três países é necessária para regulamentar as ações sobre os recursos hídricos regionais. Embora exista o Tratado de Cooperação Amazônica (TCA) e a OTCA, por ser um acordo-quadro o tratado possui um texto muito abrangente o que requer acordos específicos sobre os diversos temas ali apresentados.
Devido aos interesses dos países amazônicos na época de assinatura do TCA, 1978, a questão dos recursos hídricos nunca foi completamente resolvida no Tratado, que deixou de lado as ambições da proposta original de um estatuto para a gestão dos recursos hídricos comuns, e apresentou apenas um compromisso pragmático expresso no artigo V. Os artigos III e IV tratam apenas da navegação do rio Amazonas.
Entre os estudos acerca da OTCA muitos autores têm enfatizado a questão da capacidade institucional da organização. Alfredo Costa-Filho (2003) aponta como uma dificuldade essencial as múltiplas debilidades institucionais da OTCA, como o reduzido orçamento que depende do recolhimento das quotas dos países membros, a dificuldade de encontrar interesses comuns em meio a diversidade de interesses, às vezes até mesmo contraditórios e: "por fim, a organização permanece gerida por órgãos coletivos de alto nível, porém pouco receptivos ao diálogo com especialistas em Amazônia e com seus representantes mais legítimos" (COSTA-FILHO, 2003, p. 392). Christian Caubet (2006) afirma que há uma fraqueza das estruturas de implementação do TCA, pois apesar dos seus 28 artigos, não há um mecanismo para a realização de ações relevantes.
As relações intergovernamentais na região amazônica tem se mostrado demasiado lentas e um pouco desarticuladas das relações que ocorrem nas regiões fronteiriças da Amazônia. Na segunda fase do projeto da OTCA, está previsto dois projetos pilotos de gestão compartilhada dos recursos hídricos transfronteiriços amazônicos, um na bacia do rio Napo e o outro na região MAP. A inclusão da região MAP se deu graças a articulação entre a Iniciativa MAP e a Agência Nacional de Águas do Brasil, que apresentaram a proposta e ela foi aceita pelos demais para ser incluída no projeto. Todavia, a segunda fase ainda não tem previsão de início e as atividades na região MAP serão comprometidas sem um acordo entre os três países que regularize suas ações.
Governança de baixo para cima: a cooperação transfronteiriça
A região MAP se localiza na tríplice fronteira entre Bolívia, Brasil e Peru, na Amazônia Sul Ocidental, e é composta pelos estados de Madre de Dios (Peru), Pando (Bolívia) e Acre (Brasil). Estes três estados possuem grande diversidade biológica e as nascentes de importantes rios da bacia amazônica. Entre os diversos rios que cruzam estas fronteiras, o rio Acre é compartilhado pelos três países. O rio Acre origina-se no Peru, próximo à fronteira com o Brasil (DUARTE, 2008; MT; 2008; REIS et al., 2007), sendo um afluente da margem esquerda do rio Purus. Atua como divisa entre o Brasil e o Peru até a cidade de Brasiléia, depois como divisa entre Brasil e Bolívia, e a partir de então adentra em território brasileiro (DUARTE, 2007).
Os principais problemas relacionados aos recursos hídricos transfronteiriços da bacia do rio Acre são basicamente quatro: as enchentes na época da estação chuvosa e suas consequências; as secas no período de estiagem e a consequente crise de abastecimento e de pesca, agravadas pelo desmatamento; a poluição hídrica devida, principalmente, à falta de saneamento básico nas cidades; e o fato do rio ser a linha divisória entre os países, que por estar em constante mudança de curso nos meandros ocasiona problemas para as cidades gêmeas.
A proposta de um Programa de Gestão Integrada da Bacia Trinacional do Alto Rio Acre surgiu de demandas apresentadas pelas comunidades regionais dos três países da Região MAP, em 2002, no III Fórum MAP, realizado pela Iniciativa MAP, em Cobija. Este fórum teve como objetivo principal o fortalecimento das ações colaborativas e de integração regional, cujo documento final apresenta a recomendação de priorizar o plano trinacional de manejo integral da Bacia Rio Acre (MINIMAP BACIA, 2007).
A partir desta reunião, foi encaminhada uma carta consulta a Organização do Tratado de Cooperação Amazônica (OTCA) pelo Comitê Bi-fronteiriço Assis Brasil-Iñapari solicitando informações sobre a formação de um Comitê Trinacional da Bacia do Alto Rio Acre. Todavia, apesar da OTCA ter enviando um representante para acompanhar as atividades, nada de concreto, ou de apoio técnico ou financeiro foi oferecido pela organização.
A elaboração do Programa de Gestão Integrada da Bacia Trinacional do Alto Rio Acre teve inicio em 2003, quando foi criado o Consórcio de Desenvolvimento Intermunicipal do Alto Acre e Capixaba (CONDIAC). Foi então criado o Comitê dos Municípios de Fronteira da Região MAP. Este comitê é formado por um grupo de cinco municípios de cada país. Este comitê conta ainda com a participação de representantes dos Ministérios das Relações Exteriores dos três países e de representantes da sociedade civil.
Em 2004, durante a realização do quinto Fórum MAP, em Puerto Maldonado, Peru, foi assinado um Convênio Marco entre instituições dos três países para desenvolver e implementar atividades e projetos de pesquisa e de desenvolvimento sustentável, promover a troca de informações sobre a região, entre outros objetivos. As instituições envolvidas no convênio estabeleceram um Plano de Trabalho para a gestão da Bacia Trinacional do Alto Rio Acre.
Também foi criado o Grupo de Trabalho (GT) sobre o rio Acre, em 2006 no Brasil, junto a Câmara Técnica de Gestão de Recursos Hídricos Transfronteiriços (CTGRHT) do Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH). Este grupo funcionou até 2010, quando foram encerrados os trabalhos e um relatório foi apresentado à CTGRHT para ser analisado, com as seguintes recomendações:
o Grupo de Trabalho do Rio Acre, em vista do exposto acima, e com o principal objetivo de contribuir para o desenvolvimento da gestão integrada de recursos hídricos compartilhados entre Brasil, Peru e Bolívia na bacia hidrográfica do Rio Acre, propõe à CTGRHT o seguinte curso de ação: a) envio de moção ao CNRH para mobiliar os atores pertinentes a assinarem acordo trilateral para a gestão integrada da bacia hidrográfica do Rio Acre (Anexo I); b) negociação e assinatura de acordo bilateral nos moldes da proposta apresentada no Anexo II; c) após a assinatura do acordo, realização de seminário trinacional para a mobilização dos atores nacionais e locais para a implantação do acordo assinado (SAMPAIO, 2010, p. 39).
O GT do Rio Acre apontou como principais conflitos na bacia:
a) a dificuldade de abastecimento urbano e de navegação nas épocas de seca; b) enchentes nas épocas de cheia; c) conflitos sobre a pesca na época da defesa, por disparidade na legislação a respeito nos três países; d) deslocamento do leito do Rio Acre nos meandros ocasionando mudança física nas fronteiras, com a possibilidade de transferência de comunidades inteiras para o país vizinho; e) uso irregular da navegação para transporte de produtos ilegais; f) necessidade de manutenção do caudal ecológico nas épocas de seca (SAMPAIO, 2010, p. 39).
As mudanças sazonais que ocorrem na região geram grande variação do regime dos rios da bacia do rio Acre, ocasionando, alternadamente, enchentes e secas, que tem afetado de forma negativa a população local. Na época de seca o nível do rio Acre e de seus afluentes pode chegar a ser tão baixo que dificulta o abastecimento de água potável e a pesca. E na época das chuvas podem ocorrer enchentes inundando bairros e casas, deixando famílias desabrigadas.
Além disso, observa-se que a alteração do curso do rio Acre, isto é, o deslocamento do leito nos meandros, tem levado a uma mudança nas fronteiras, pois o rio é utilizado como o demarcador do limite entre os países. De forma que, partes das cidades gêmeas podem acabar sendo transferidas para o país vizinho. Isto está ocorrendo na cidade de Brasiléia, no Brasil, que faz fronteira com Cobija, na Bolívia, onde um bairro está prestes a ser cortado da cidade e passará para o lado boliviano, o que tem gerado grandes preocupações para os governos municipais.
As relações bilaterais entre Brasil e Peru para aproveitamento hidroelétrico
Paralelamente a iniciativa multilateral da OTCA, o país amazônico tem assinado acordos bilaterais que envolvem diretamente o aproveitamento dos recursos hídricos da bacia amazônica. Este é o caso do acordo entre Peru e Brasil, que junho de 2010 os presidentes destes países assinaram, em Manaus, o acordo de fornecimento de eletricidade ao Peru e exportação de excedentes ao Brasil, estabelecendo um acordo de integração energética entre os dois países, por meio da interconexão elétrica.
Este acordo prevê a construção de cinco grandes hidrelétricas na Amazônia peruana, próximas à fronteira com o Brasil. Foi acordada a exportação de 6.000 MW, por um período de 30 anos de contrato fixo a partir do início das operações de cada central hidrelétrica. Está previsto que o Estado peruano é quem determinará a quantidade de energia a ser exportada e os preços correspondentes. Também está previsto a construção de linhas de transmissão de alta tensão no lado brasileiro para sua interconexão elétrica ao Sistema Interconectado Nacional (SIN).
O primeiro projeto a ser executado é o da hidrelétrica de Inambari, que será instalada na fronteira entre os Departamentos de Madre de Dios, Cuzco e Puno, a uma distância de 300 km da fronteira do Acre, no Brasil. Esta central terá uma capacidade instalada de 2.200 MW e será a quinta maior hidrelétrica da América do Sul. Este projeto terá um impacto direto para a região MAP. Além desta, também está sendo construído nesta região duas hidrelétricas no rio Madeira no estado de Rondônia, no Brasil que "tendrán una directa interacción con la hidroeléctrica de Inambari, que servirá para generar energía y atender la demanda del mercado peruano, así como exportar los excedentes al Brasil" (ALVAREZ e FADIGAS, 2010, p.4).
Além dos impactos ambientais e sociais que este empreendimento acarretará, ele também causará a inundação de um trecho da recém-construída Rodovia Interoceânica que passa pela região MAP, cuja ponte da integração é sobre o rio Acre:
El represamiento de las aguas ocasionaría la inundación de las zonas de influencia del rio Inambari, entre ellas algunos tramos de la carretera Interoceánica sur, que también forma parte del proceso de integración de vías de transporte Perú- Brasil, dependiendo de la altura final de la represa podrían variar las longitudes finales a afectar (ALVAREZ e FADIGAS, 2010, p. 6).
Considerações Finais
Analisando o caso da bacia amazônica percebe-se que as relações intergovernamentais tem se mostrado demasiado lentas e um pouco desarticuladas das relações que ocorrem nas regiões fronteiriças da Amazônia. A OTCA pouco se relaciona com as iniciativas fronteiriças e não possui mecanismos de participação para estes atores em sua estrutura, o que contradiz o conceito de governança. Além disso, outras formas de cooperação bilateral entre os países da região evidenciam como a cooperação nem sempre traz benefícios para o meio ambiente, já que o aproveitamento hidrelétrico tem graves impactos ambientais. O projeto da hidrelétrica de Inambari nem passou pela instância da OTCA e também nem foi discutido com as iniciativas locais, como a Inciativa MAP, na região MAP que receberá os impactos da construção da hidrelétrica.
Este tipo de cooperação bilateral entre Brasil e Peru e a paralização da segunda fase do projeto da OTCA demonstra que a simples existência de um acordo internacional e a criação de uma organização no âmbito da bacia não são indicativos de uma cooperação efetiva. Além do que, podemos observar a existência de uma assimetria de poder entre os países que influencia o processo de cooperação. O Brasil tem atuado como um "hydro-hegemon" e garantido a forma de cooperação que melhor se adequa aos seus interesses de desenvolvimento da região e aproveitamento de seus recursos naturais, com pouca atenção para a criação de uma política efetiva para a gestão dos recursos hídricos para a região amazônica. A OTCA parece servir uma estratégia de captação de recursos financeiros externos para projetos pontuais, e não uma estrutura para a governança efetiva dos recursos hídricos amazônicos.
Esta situação tem um reflexo para a cooperação transfronteiriça que ocorre nas sub-bacias da bacia amazônica que precisam lidar com os problemas cotidianos do compartilhamento dos recursos hídricos, como o caso da bacia do rio Acre. As iniciativas locais transfronteiriças não possuem a capacidade legal para criar formas de governança formais, que impliquem o comprometimento das instituições responsáveis, pois, por se situarem em áreas de fronteira, dependem da atuação dos Ministérios de Relações Exteriores e assinatura de acordos internacionais. Portanto, estão ancoradas em instituições e relações informais que pouco comprometem as instituições responsáveis pela gestão dos recursos hídricos transfronteiriços.
Pode-se concluir, portanto, que as interações entre os países amazônicos se caracterizam como pouco cooperativas, com determinados períodos de inatividade. Não existe uma governança multi-nível porque as instituições nas diferentes escalas geográficas possuem pouca interação, e nenhum mecanismo que facilite esta interação. No entanto, os acordos bilaterais de cooperação para o aproveitamento dos recursos hídricos visando objetivos desenvolvimentistas parecem, sim, ser interações cooperativas. Mas são interações cooperativas de grande impacto ambiental e social sobre os recursos hídricos e, muitas vezes, firmados a revelia das populações e comunidades que vivem nas regiões afetadas.
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