Print ISBN 2236-7381
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3° Encontro Nacional ABRI 2011 2011
O Brasil e o G-20: pressões domésticas e a construção da posição negociadora na rodada doha da OMC*
Haroldo Ramanzini JúniorI; Marcelo Passini MarianoII
IProfessor assistente do Instituto de Economia da Universidade Federal de Uberlândia (UFU); Doutorando em Ciência Política na Universidade de São Paulo (USP); Pesquisador do Centro de Estudos de Cultura Contemporânea (CEDEC) e do Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia para estudos sobre os Estados Unidos (INCT-INEU). E-mail: hramanzinijunior@gmail.com; haroldo@cedec.org.br
IIProfessor da Universidade Estadual Paulista (UNESP); Pesquisador do Centro de Estudos de Cultura Contemporânea (CEDEC) e do Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia para Estudos sobre os Estados Unidos (INCT-INEU). E-mail: marcelopmariano@gmail.com
RESUMO
O objetivo deste texto consiste em analisar a atuação do governo brasileiro na coalizão G-20, no âmbito da Rodada Doha, da OMC, tendo como foco principal o entendimento do processo decisório doméstico de formulação das posições brasileiras na coalizão. Procuramos compreender a receptividade da política externa brasileira às pressões domésticas, no caso da atuação do país, no G-20, bem como a influência dos atores internos, governamentais e não governamentais, no processo de formulação e de implementação da estratégia brasileira na coalizão, no período de 2003 a 2008. Argumentaremos que a forma como o Brasil atua, no G-20, relaciona-se, tanto com o processo interno de construção da posição negociadora do país, quanto com os limites que a própria lógica das negociações estabelece. A unidade de decisão que estrutura a posição brasileira é uma variável importante para o entendimento da postura do país e para manutenção da coalizão.
Palavras chave: Política Externa Brasileira, Processo Decisório de Política Externa, Negociações Internacionais, OMC
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* Agradecemos a colaboração de Rafael Augusto Ribeiro de Almeida na coleta de dados para a presente pesquisa.
1. A coalizão G-20 foi oficialmente formada na fase final de preparação da Reunião Ministerial de Cancún da OMC (Organização Mundial do Comércio), de setembro de 2003, foi uma resposta imediata à proposta de negociação agrícola, estruturada e pré-determinada pelos Estados Unidos e União Européia. A aceitação do documento, por parte do uruguaio Carlos Perez de Castillo, então presidente do Conselho Geral da OMC, como documento framework, para as negociações, foi o estopim para o alinhamento dos países em desenvolvimento em torno do G-20. Essa proposta era pouco ambiciosa, quanto às metas de diminuição de subsídios à exportação dos países desenvolvidos e de liberalização e acesso a mercados agrícolas. São membros do G-20: África do Sul, Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, China, Cuba, Egito, Filipinas, Guatemala, Índia, Indonésia, México, Nigéria, Paquistão, Paraguai, Tailândia, Tanzânia, Uruguai, Venezuela e Zimbabue.
2. Hermann e Hermann (1989: 363) definem unidade de decisão como a entidade que tem habilidade de "commit or withhold the resources of the government in foreign affairs and the power or authority to prevent other entities within the government from overtly reversing their position without significant costs".
3. Telegrama 1066. V Ministerial da OMC, em Cancun. Atuação brasileira. Da SERE para Delbrasgen. 03/10/2003. Telegrama 01649. Agricultura. Rodada Doha. G-20. Reunião Ministerial. De Delbrasgen para Exteriores. 24/07/2008
4. Segundo o então Ministro do Comércio e Índústria da Índia Kamal Nath (2007) "A força do G-20 baseia-se em dois pilares: seu objetivo de integrar plenamente a agricultura em um sistema multilateral de comércio justo e fundado em regras; e sua capacidade de conciliar interesses agrícolas divergentes dentro do próprio grupo. (....). Sob a coordenação competente do Ministro Celso Amorim, o G-20 tem defendido eficazmente suas posições em todas as áreas das negociações agrícolas". Apresentação. In: O G-20 e a OMC. Textos, Comunicados e Documentos. Brasília, Ministério das Relações Exteriores: FUNAG, 2007. Em artigo no The Wall Street Journal, em 25/09/2003 o Ministro Celso Amorim argumenta que "as coordinator of the Group of 22 developing countries that presented a united front on agriculture, I am convinced that Cancun will be remembered as the conference that signalled the emergence of a less autocratic multilateral trading system".
5. Como argumenta Destler (1974:42) "the frequent gap between the patterns of formal organization and how business actually gets transacted in government has long been too obvious to ignore".
6. Certamente essa situação num passado recente e na atualidade pode ter variações importantes dependendo do tema e do período.
7. Mariano (2007) argumenta que a aceitação das demandas de participação de outros atores domésticos por parte do Itamaraty, de forma geral, ocorre quando há concordância com a posição dos negociadores oficiais.
8. Trabalhos como os de Mariano (2007), Arbix (2008), Faria (2008) e Burges (2009) destacam o peso do Itamaraty na definição de aspectos relevantes das posições internacionais do Brasil.
9. Acordo com Argentina expõe divisão entre Furlan e Amorim. O Estado de São Paulo. 3 de fevereiro de 2006. "Voz única do governo vai negociar com Zoellick". Estado de São Paulo. 27 de maio de 2003.
10. A questão da informação é um recurso de poder importante do MRE na política doméstica. No caso das negociações agrícolas, isso ficou claro também quando o Itamaraty se posicionou em relação à criação da função de Adido Agrícola, junto a embaixadas do Brasil no exterior. Em documento encaminhando para o então Ministro Chefe da Casa Civil, José Dirceu em 09/06/2003, Celso Amorim afirma: "pelas razões expostas a seguir, não acredito que a criação daquela função possa constituir fator decisivo para o crescimento das exportações brasileiras de produtos agrícolas.(...). É nesse contexto que convém indagar que tipo de benefício adviria da criação da função de Adido Agrícola. Tarifas, subsídios e outros mecanismos distorcivos têm foros próprios de negociação e não dependem de ações ou acertos bilaterais". Urgentíssimo, Aviso no. 19, DPB-MRE-EAGR, Brasília, 09/junho de 2003. Para ver o desenrolar final desta questão ver: "País contará com adido agrícola em oito embaixadas". Folha de São Paulo, 15/04/2008.
11. Um exemplo de como esse tipo de situação mudou foi o recuo da Casa Civil, quando da aprovação da MP 413 de 2007, incentivada pelo Ministério da Fazenda, que criou tarifas específicas de até R$ 10, por quilo, sobre as importações de onze categorias de produtos industriais, com o objetivo de incrementar a arrecadação pública, no contexto do fim da CPMF, ferindo com isso compromissos que o Brasil tinha assinado, na OMC e no Mercosul. Na ocasião, o secretário Geral do Itamaraty, Samuel Pinheiro Guimarães, "enviou ao Planalto uma "informação" notificando o presidente Luiz Inácio Lula da Silva que a tarifa específica ditada pela Fazenda contraria os compromissos do Mercosul e está em conflito com as negociações na OMC" (VALOR ECONÔMICO, 08/01/2008, "Tarifa de Importações gera divisão entre Ministérios"). Uma das questões que o Brasil tenta avançar, na OMC, ao menos desde a Rodada Uruguai, e, também, no âmbito do G-20 é a transformação das tarifas específicas em tarifas ad valorem. Uma política doméstica contrária a essa demanda poderia enfraquecer o país, no contexto das negociações. É interessante que, por exemplo, durante a década de 1950 era o Ministério da Fazenda que não só formulava como representava o país, nas principais questões do GATT. Na década de 1960, o Itamaraty foi "marginalizado" novamente pela Fazenda e CPA do sistema GATT, cuidando sobretudo do nicho da UNCTAD. Durante a Rodada Tóquio e Uruguai, a mesma situação: os órgãos domésticos recebiam as informações do Itamaraty e definiam quais eram as posições brasileiras (FARIAS, 2007). Hoje, essa situação parece ter mudado, o que não quer dizer que o Itamaraty não incorpore de alguma forma as posições dos órgãos domésticos na definição das posturas brasileiras.
12. Nesse sentido, é interessante a observação de Thelen (2004: 7-8) "institutional reproduction is often inextricably linked to elements of institutional transformation of the sort that brings institutions inherited from the past into synch with changes in the political and economic context".
13. Segundo o autor (Ramos, 2008: 271) "a Camex exerceu um papel marginal na formulação, condução e coordenação da política de comércio exterior neste período (1995-2007)".
14. Segundo o Valor Econômico ("Boa avaliação mantém política externa inalterada". Valor Econômico 02/01/2007): "O impasse nas negociações de livre comércio entre Mercosul e União Européia e na rodada de liberalização comercial na Organização Mundial de Comércio (OMC) são atribuídas pelo governo aos fortes interesses protecionistas em agricultura nos países ricos. A criação do G-20, com países emergentes, para se contrapor a esse protecionismo alçou o Brasil ao papel de interlocutor indispensável nas reuniões da OMC e permitiu ao Itamaraty comemorar, como sinal de prestígio, a última reunião do grupo, em setembro, no Rio, que tornou-se uma reunião mini-ministerial, com os principais negociadores da União Européia, EUA e Japão".
15. Entrevista com diplomata brasileiro. Brasília 21/05/2009
16. Telegrama 1100 da SERE para DELBRASGEN, 01/09/2004.
17. Na visão de um funcionário do Ministério da Agricultura "a CAMEX é para dizer o que se está fazendo, para dizer que tem a formalidade da coisa. Os temas de OMC são comandados pelo Itamaraty". Entrevista com funcionário do Ministério da Agricultura. Brasília, 19/05/2009.
18. Entrevista com funcionário da CAMEX.
19. Setores ligados ao agronegócio consideram que a CAMEX deveria ter maior peso e ser o órgão responsável pela definição das posições brasileiras nas negociações internacionais, cabendo ao Itamaraty, em etapa posterior, executar as negociações das propostas acordadas na CAMEX. Ver: Comunicação Confederação Nacional da Agricultura, 19/02/2004 disponível em: http://www.cna.org.br/site/noticia.php?n=1126
20. Entrevista com funcionário da CAMEX.
21. Setor agrícola quer Rodada mais ambiciosa. http://agronegociar.com/economia/1106-setor-agricola-quer-rodada-doha-mais-ambiciosa.html 07/06/2006.
22. Segundo Marcos Jank (2005: p. A2) "Com a vitória em dois contenciosos agrícolas importantes e a liderança do G-20, o Brasil é um dos países que mais têm lutado contra os subsídios e proteções internacionais à agricultura. O País não deveria ter discurso ambíguo na matéria. Principalmente, não tem cabimento pleitearmos o direito de aplicar em casa as piores práticas que estamos solenemente condenando nos outros países". JANK, Marcos Sawaya. "Agronegócio versus agricultura familiar?". O Estado de São Paulo, 05/07/2005. Espaço Aberto, p. A2
23. Considerações de segurança alimentar e nutricional nas negociações internacionais integradas pelo Brasil. Proposta para a Plenária do CONSEA - maio de 2005.
24. Entrevista com funcionário do ICONE. São Paulo, 01/10/2009.
25. Entrevista com Funcionário do Ministério da Agricultura. Brasília, 19/05/2009.
26. O ministro Reinhold Stephanes afirma que "eu sou um dos céticos com a possibilidade de conclusão da Rodada ou de um sucesso com seus resultados. Acho que as concessões, se dadas (pelos países ricos), não terão efeitos concretos". Perguntado por um repórter do jornal O Estado de S. Paulo se diante dessa situação não seria o caso do Brasil buscar acordos específicos com os diferentes mercados respondeu que "É exatamente isso que defendo. Essa é a minha visão. Mas não posso falar muito por causa do Itamaraty". Entrevista Reinhold Stephanes, Ministro da Agricultura, Jornal O Estado de S. Paulo, 15/10/2007.
27. Entrevista com Funcionário do Ministério da Agricultura. Brasília, 19/05/2009.
28. 8º Congresso de Agribusiness: A Supremacia do Consumidor. Painel: Políticas Públicas e Negociação Internacional. 05/12/2009. http://www.sna.agr.br/8congr_programa.pdf
29. http://ultimosegundo.ig.com.br/economia/2008/07/16/setor_agricola_quer_rodada_doha_mais_ambiciosa_1448480.html
30. Proposta de Mecanismo de Salvaguarda Especial. MDA, 10 de fevereiro de 2006. Ministério do Desenvolvimento Agrário.Mimeo. Nota Técnica no. 08/AIPC/MDA Brasília, 9 de junho de 2006: "Considerações sobre o non-paper "SSM: list of issues". Mimeo.
31. Entrevista com funcionário do Ministério do Desenvolvimento Agrário. Brasília, 07/08/2009.
32. Ministério das Relações Exteriores. Subsecretaria Geral de Assuntos de Integração, Econômicos e de Comércio Exterior / Departamento Econômico, Coordenação-Geral de Organizações Econômicas. Visita do Comissário Europeu para comércio, Senhor Pascal Lamy. Maço de apoio. 31/01/2003.
33. Telegramas 650 e 651 de Delbrasgen para Exteriores de 26/03/2003. Referente ao tema do tratamento especial e diferenciado e acesso a mercados de países em desenvolvimento, telegrama de instrução considerava que "de maneira geral, a delegação poderá indicar seu apoio às motivações que informam as propostas apresentadas pelos países em desenvolvimento como forma de reforçar a atuação construtiva que tem caracterizado as posições do Brasil junto aos países em desenvolvimento. Nessa linha, não se deve perder de vista que Membros do G-20 (África do Sul, Cuba, Egito, Índia, Indonésia, Nigéria, Paquistão, Tanzânia, Zimbábue) apresentaram propostas. Telegrama 00079 da SERE para Delbrasgen de 26/01/2005. Agricultura. OMC. Comitê de SPS. Consultas Informais. Instruções.
34. Entrevista com funcionário do Ministério do Desenvolvimento Agrário. Brasília, 20/05/2009.
35. Carta ao Ministro Celso Amorim sobre Rodada Doha. REBRIP. 18 de junho de 2007: http://www.rebrip.org.br/_rebrip/pagina.php?id=1547
36. E.M. no. 006-2008/CONSEA.
37. Aviso no. 006 DPB/CGFOME/DALCA/DUEX-MRE - EAGR - OMC. Brasília, 6 de abril de 2005.
38. Entrevista com funcionário do Ministério do Desenvolvimento Agrário 07/08/2009.
39. Entrevista com diplomata brasileiro em 18/07/2008.
40. Entrevista com diplomata brasileiro 06/08/2009.
41. O então Presidente do Comitê de Negociações Agrícolas da OMC, o diplomata neozelandês, Tim Grosser, destaca a importância do Brasil, para a conformação do G-20: "A formação do G-20 pelo Brasil, francamente, foi uma obra prima da diplomacia brasileira". Entrevista ao jornal Folha de S. Paulo: 9/8/2004.
42. Segundo um diplomata brasileiro, "em 8 de janeiro de 2003 o embaixador Seixas Corrêa escreveu um paper interno sugerindo aproximação do Brasil com a Índia nas negociações agrícolas alertando para o perigo da Índia aderir à fórmula protecionista européia". Entrevista com o autor em 21/05/2009.
43. Telegrama no. 583 de Delbrasgen para Exteriores 18/03/2003.
44. Brasil - Índia: Elementos para Posições Negociadores Comuns em Agricultura. Mimeo, Genebra, maio 2003.
45. Nota da CONTAG: http://www.inesc.org.br/noticias/noticias-gerais/2008/julho/omc-as-ultimas-cartadas-nao-evitaram-o-fracasso/ É interessante analisar o conteúdo desta com o presente na da CNA http://www.cna.org.br/site/down_anexo.php?q=E22_20068Pag_3e4_01.pdf a respeito do mesmo tema.
46. Proposta de Mecanismo de Salvaguarda Especial 15 de junho de 2005. Ministério do Desenvolvimento Agrário. Mimeo.
47. A Índia, desde o lançamento da Rodada, em 2001, não estava disposta a abrir o seu mercado agrícola. Pedia uma liberalização unilateral por parte dos países desenvolvidos. As propostas indianas argumentavam que a proteção do mercado agrícola do país justifica-se em função do papel fundamental que este desempenha no equilíbrio e no desenvolvimento da sociedade indiana. Por isso, viam uma razão de ser do apoio interno. Da mesma forma, os indianos querem manter 20% de seus produtos agrícolas intocados num acordo da OMC. A proposta defendida pelos indianos é que produtos como açúcar, cereais e frango sejam considerados sensíveis, e que, portanto, não estariam sujeitos à eventual negociação de cortes de tarifas. (WT/MIN(05)/ST/17; G/AG/NG/W/114; G/AG/NG/W/176).
48. Reunião Ministerial do G-20. Genebra, 9 de novembro de 2005.
49. Telegramas 650 e 651 de Delbrasgen para Exteriores de 26/03/2003. Telegrama 670 de Delbrasgen para Exteriores 27/03/2003.
50. Jamil Chade, O Estado de S. Paulo, 27/07/2008. Entidades do Setor Agrícola apóiam acordo da Rodada Doha. Valor Econômico: 17/07/2008.
51. O Estado de São Paulo (27/07/2008) "Argentina não se dobra a Amorim".
52. Segundo Carvalho (2009: 13) "It can be observed that: i) G-20 initial proposals have remained unchanged; ii) they determined different commitments for developed and developing countries; and iii) a significant part of the group's proposals were included in the Framework and in the Hong Kong Ministerial Declaration".
53. Entrevista com diplomata brasileiro 06/08/2009.
54. Referindo-se à participação do Brasil, na Conferência de Paz de Paris, de 1919, na discussão sobre a formação da Liga das Nações, Garcia (2000:33) argumenta que "essa conduta aparentemente contraditória, ou seja, a defesa dos direitos das potências menores concomitante à aspiração de conquistar um status equivalente ao das grandes potências, iria permear toda a política brasileira na Conferência de Paz".
55. Entrevista com diplomata brasileiro. Brasília 21/05/2009.
56. Como argumenta o ministro Celso Amorim "esse grupo (o G-20) não era um fim em si mesmo. O objetivo é a conclusão da Rodada". "Argentina não se dobra a Amorim". Jornal Estado de São Paulo, 27/07/2008. Referindo-se às diferentes posições entre Brasil e Argentina, o presidente Lula da Silva indica que, "veja, por mais que você trabalhe para um processo de integração, seja da União Européia ou da América do Sul ou do mundo asiático, em alguns momentos você tem que considerar a situação do seu Estado nacional. Não devemos ver, em nossas diferenças, situações de conflito mas situações de diferença; diferenças econômicas e de potencial industrial". Clarín, 7/9/2008. http://www.clarin.com/diario/2008/09/07/um/m-01755400.htm
57. O então chefe do Departamento de Comércio Exterior da Confederação da Agricultura e Pecuária, Antônio Donizeti Beraldo, comentando a carta que o G-20 havia mandado para o embaixador uruguaio Carlos Pérez del Castillo, declarou a um jornalista da Folha de São Paulo, em 2/09/2003: "o grau de ambição do agronegócio foi substancialmente reduzido na proposta do G-20, para possibilitar uma aliança política".