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ISBN 2236-7381 versión impresa

3° Encontro Nacional ABRI 2011 2011

 

A governança global e a atuação das redes internacionais de cidades

 

 

Izabela Viana de Araújo

 

 


RESUMO

A governança global vem possibilitando a atuação de uma nova gama de atores que está alterando as relações internacionais ao descentralizar o poder antes exclusivo dos Estados soberanos. A cidade representa um desses novos atores e sua atuação em redes, que une diversos municípios do mundo inteiro em grupos com interesses comuns, vem adquirindo grande destaque no cenário internacional. A atuação das redes de cidades e sua relevância na compreensão do fenômeno da governança global, além de sua influência neste, são os temas deste trabalho. Através de uma análise teórica detalhada dessas redes, definimos o seu papel e analisamos sua contribuição para o enriquecimento e a maturação do processo de governança global. Concluímos que as redes são uma forma de governança - devido à maneira em que são organizadas - ao mesmo tempo em que estão inseridas num contexto de governança global, que as aceita e estimula. Sua presença prova a existência desse fenômeno e demonstra uma nova forma de atuação composta por atores antes excluídos do cenário internacional. As redes de cidades representam a nova realidade mundial e refletem em suas próprias estruturas os inovadores modos de pensar e de interagir característicos da governança global.

Palavras-chave: governança global, redes de cidades, atores subnacionais


 

 

O fim da guerra fria e a consequente perda de força da bipolaridade mundial estimularam o desenvolvimento do processo da globalização. Globalizados não somente a economia e os mercados, mas também a política e o poder, novos rumos começaram a ser tomados também nas Relações Internacionais. A governança global, considerada por alguns como a nova ordem mundial, trouxe consigo uma nova leva de atores ao cenário internacional, grande parte deles subnacionais, o que vem resultando em uma gradativa descentralização do poder antes exclusivo aos Estados soberanos.

O surgimento de novos problemas, dos quais o Estado não consegue se ocupar, e a facilidade de comunicação e interação promovida pela globalização e pelo desenvolvimento da tecnologia transformaram as cidades em novos importantes atores subnacionais. De pequenos municípios a cidades globais,1 é enorme atualmente o número de cidades que mantêm relações de cooperação com outras fora de seu país de origem. A dinâmica e o interesse destas, associados a uma tendência à atuação em redes, acabou por gerar as redes de cidades, fenômeno que une diversos municípios do mundo inteiro em grupos com interesses comuns.

A atuação das redes de cidades e sua relevância na compreensão do fenômeno da governança global, além de sua influência neste, são os temas deste trabalho. Através de uma análise teórica detalhada das redes de cidades, procura-se definir seu papel, ademais de analisar sua contribuição para o enriquecimento e a maturação do processo de governança global. Na primeira parte deste trabalho, serão conceitualizadas as ideias de paradiplomacia, redes e redes de cidade. Na segunda parte, será exposta a definição de governança global paralelamente à análise da atuação de algumas redes de cidades, fenômeno que alimenta e contribui para o seu desenvolvimento.

 

A Paradiplomacia

O tema da paradiplomacia ganhou projeção no debate acadêmico nos últimos anos incentivado por um conjunto de ações que as unidades subnacionais (estados, províncias e municípios) passaram a realizar em diferentes contextos internacionais. Tais ações representaram um novo caminho a ser investigado no campo das Relações Internacionais, não apenas pela repercussão política e resultados obtidos, mas, sobretudo, por se tratar da introdução de um novo ator a um contexto predominantemente dominado pelos Estados nacionais.

A globalização, a descentralização do poder dos Estados e a necessidade local de soluções globais vêm provocando uma considerável expansão na área. Vários autores têm investido em conceituar e categorizar a paradiplomacia, seja reafirmando uma tendência à fragmentação do poder, seja enfatizando a adaptação dos atores a diferentes realidades e ao relacionamento com o governo central. Já durante a década de 1980 emergiu uma literatura dedicada mais diretamente ao entendimento das ações das cidades como atores internacionais, que tomam como referência a discussão sobre o enfraquecimento do papel do Estado, a influência de variáveis domésticas na política externa e a própria atuação das cidades no âmbito internacional. Dessa forma, as unidades subnacionais passaram a ser entendidas como objetos centrais de análise e de atuação internacional, ou ainda como organizações formais "com limites territoriais, população e funções definidas".2 Alguns exemplos são os governos locais e regionais, as empresas e as organizações não governamentais.

Acredita-se que o termo paradiplomacia tenha sido cunhado na década de 1980 por Panayotis Soldatos, a fim de designar as atividades internacionais desenvolvidas pelos entes subnacionais.3 Ainda que o termo tenha adquirido outros significados ao longo do tempo4 e que o conceito tenha sido criticado por vários outros autores,5 a definição de Soldatos continua sendo uma das mais completas e por isso será adotada neste trabalho. Para ele, as atividades internacionais dos entes subnacionais podem ser consideradas paradiplomáticas apenas se possuírem características de política externa.6 Em outras palavras, segundo Soldatos, a paradiplomacia ocorre desde que os entes subnacionais atuantes tenham autonomia para formular objetivos de política externa e decidir como atingi-los.

Várias caracterizações acerca das atividades desses atores podem ser destacadas na literatura especializada. Originalmente, a contraposição mais relevante refere-se aos conceitos de paradiplomacia e protodiplomacia. De acordo com alguns autores, a paradiplomacia pode ser considerada uma atividade legal, isto é, dentro do rol de competência dos governos não centrais estabelecido constitucionalmente. Já a protodiplomacia seria definida como o conjunto de atividades de entes subnacionais que contenham algum cunho separatista, podendo ser consideradas ilegítimas.7 Portanto, a protodiplomacia pode designar atividades internacionais que estejam em desacordo com os objetivos diplomáticos do governo central do país em questão, mas vale lembrar que nem sempre é possível fazer uma distinção clara entre esses dois conceitos.

São muitas as mudanças ocorridas nas décadas de 1980 e 1990 que propiciaram o reaparecimento e a expansão da paradiplomacia no mundo. O crescimento e a intensificação da globalização, especialmente no que diz respeito ao aspecto econômico, teve grande impacto, já que alguns dos objetivos mais recorrentes das ações paradiplomáticas são de ordem econômica.8 Para Castells, a crise do Estado-nação e o colapso neoliberal foram os responsáveis pela aparição do Estado-rede, ou seja, o Estado que compartilha sua autoridade ao longo de uma rede.9 O processo de "degelo" da Guerra Fria e a queda do sistema bipolar capitalista-socialista também são apontados como motivos para uma multipolaridade nas relações econômicas internacionais, o que beneficiaria e estimularia os agentes subnacionais a atuar de maneira mais pungente na cena internacional.10

Com esses novos rumos, as cidades passaram também a ter novos papéis na cena internacional mundial no que diz respeito ao mercado de trabalho11 e às ações políticas. A nova posição adquirida pelas cidades numa antiga hierarquia que tinha o Estado como detentor total do poder, a descentralização e a participação dos agentes subnacionais nos processos decisórios dos governos deram, portanto, mais autonomia aos municípios para atuar enquanto atores internacionais.

Nesse contexto, Borja & Castells12 contribuem com a conceitualização de paradiplomacia, redefinida nos anos 1990 por Soldatos e Duchacek, ao identificar os mecanismos através dos quais ela é realizada: a constituição de associações de cidades e governos locais; o estabelecimento de acordos bilaterais; o desenvolvimento de programas de cooperação técnica internacional entre cidades; o irmanamento de cidades; as missões comerciais; e as redes internacionais de cidades.

 

As redes de cidades

Uma das maneiras através da qual se manifesta a paradiplomacia são as redes de cidades, mas sua formação não é um fenômeno novo. As redes de conhecimento sempre existiram13 e as redes de cidades remontam à antiguidade, já que ocorreram desde as cidades-estado gregas até a América espanhola, que fora organizada como uma grande rede articulada de cidades.14 A primeira rede de municípios no sentido atual foi a IULA - International Union of Local Authorities, criada na Bélgica em 1913. A Primeira Guerra Mundial, entretanto, paralisou essa tendência, a qual só foi retomada com o fim da Segunda Guerra quando, em 1951, foi criado o Conselho Europeu de Municipalidades e Regiões (CEMR). A criação das redes de cidades, assim como a criação do conceito de cidades-irmãs, demonstrava a necessidade que tinha a Europa de reunificar-se tendo em vista a devastação e o sentimento conflituoso que reinava no continente após as duas Grandes Guerras.15 De fato, a formação das redes de governos regionais e locais facilita e fortalece o processo de integração, como pode ser visto no exemplo da União Europeia.16

O conceito de redes estende-se a diversas áreas do conhecimento, das ciências sociais à informática, e vem sendo utilizado para diversos fins. Vários autores exploraram sua definição, que tem como características principais a autonomia dos seus membros, a descentralização do poder decisório, ou seja, a ausência de hierarquia, e a atuação em conjunto por objetivos comuns.17 Tendo em vista a diversidade de aplicação do conceito, foram definidos quatro campos de atuação das redes: o interpessoal; os movimentos sociais; o Estado; e o campo produtivo.18 As redes são, portanto, formas voluntárias de cooperação que demonstram uma nova maneira de organização da sociedade: mais flexível, mais interdependente e formada por múltiplos atores com objetivos comuns.

De maneira geral, as principais características das redes de cidades são: (1) a ausência de hierarquia na relação entre seus membros; (2) o alcance geográfico global; (3) a agilidade, tanto para as tomadas de decisão quanto para o intercâmbio de informações; (4) a multiplicidade de atores; e finalmente (5) a democratização do conhecimento através da inclusão de municípios de diversas características físicas, geográficas e econômicas.19 A organização em redes traz, portanto, vantagens diretas significativas para as cidades que, ao mesmo tempo em que conseguem manter sua autonomia, cooperam com outros municípios horizontalmente, adquirindo acesso a informações e recursos mais diretamente e com menos burocracia.

Uma das razões pela qual surgiram as redes de cidades foi a necessidade sentida pelos governos locais de conversarem entre si em busca de soluções para os problemas comuns enfrentados por eles. Um dos objetivos principais da organização em redes é alcançar resultados melhores do que aqueles que conseguiriam os entes envolvidos se estes estivessem trabalhando separadamente,20 que é precisamente o caso dos municípios: unidos, eles têm mais poder de barganha diante de situações que envolvem atores internacionais, além da organização em rede facilitar também a interação e a troca de experiências entre os membros. Outros objetivos das redes são a estruturação de sistemas de lobby, o intercâmbio de experiências e tecnologia e a inserção dos membros em novos espaços de atuação,21 além da melhoria de vida dos habitantes, o intercâmbio de boas práticas entre os funcionários do governo envolvidos, a promoção da integração de um país ou de uma região e a projeção política interna dos seus membros.22 Soldatos difere os objetivos das redes globais e regionais de cidades quanto à esfera de atuação: enquanto as redes globais, como a CGLU - Cidades e Governos Locais Unidos, focam em questões mais amplas sobre a sua atuação no cenário internacional, as redes regionais, como a Mercocidades, esforçam-se para encontrar soluções para problemas locais.23

 

A Governança Global e as redes de cidades

Lawrence Finkelstein afirmou, na década de 1990, que "'governança global' parece ser praticamente qualquer coisa." 24 Klaus Dingwerth e Philipp Pattberg observaram que "a 'governança global' está em todo lado" 25 e James Rosenau afirmou, diante das mudanças na política global, que "as possibilidades para a ordem e a governança global se tornaram um assunto transcendente".26 O que estes autores perceberam, cada um à sua maneira, foi o surgimento e a problematização de um dos temas que mais estão em voga na área das Relações Internacionais: a governança global. Visto por alguns como a nova ordem mundial e por outros como um novo sistema político, as discussões a seu respeito são constantes e estão longe de se esgotar.

As redes de cidades se encaixam no tema geral da governança global de duas maneiras: estão contidas na governança global enquanto ordem assim como contêm a governança como meio de sua própria organização. Gambini observou essa relação entre governança e a ação em redes ao afirmar que "o sistema de Governança vigente permite a articulação não-institucional dos órgãos que colaboram no fomento das ações das Redes em contexto internacional (em especial, os governos subnacionais)".27 As redes seriam, portanto, tanto uma consequência da governança global, como explica Gambini, como uma causa, já que elas contribuem para seu amadurecimento e evolução.

Rosenau define e caracteriza o fenômeno da governança global de forma bastante analítica e tenta responder a uma pergunta principal: como pode ocorrer governança sem governo? Sua tentativa de resposta passa pela identificação das funções que devem ser realizadas em todos os tipos de governo, independentemente do seu grau de evolução ou qualidade. Algumas delas são a prevenção de conflitos entre seus membros, a alocação de recursos para sua preservação e a capacidade de definir objetivos e meios de alcançá-los. Apesar de que se espera que essas funções sejam realizadas através de órgãos reguladores e agências governamentais, Rosenau chama a atenção para o fato de que hoje novas demandas vêm sendo feitas e que elas vêm de grupos que anteriormente pouco atuavam, tais como movimentos sociais ou minorias étnicas. As demandas desses grupos associadas às suas atuações tanto no cenário interno quanto no internacional contribuíram para uma significativa mudança nos focos de autoridade, o que passa a ser uma das características principais da governança global.28 O poder do governo tende a descentralizar-se e parte de sua autoridade é repassada a outros atores, em especial aos agentes subnacionais, tais como os municípios. Diante desta descentralização do poder, estes, antes completamente dependentes do governo central para realizar projetos e captar recursos, passaram a ter muito mais autonomia. A ação em redes facilita a comunicação e o intercâmbio de informações entre as cidades e possibilita a identificação de soluções para problemas locais, assim como a captação de recursos financeiros e até humanos para determinadas funções. As redes de cidades são, portanto, uma forma de organização que resulta da descentralização do poder das mãos do governo central em direção aos agentes subnacionais, entre os quais as cidades se destacam devido ao seu dinamismo e à sua crescente atuação em diversas áreas, da economia à cultura.

Se há a possibilidade de existir governança sem governo, então esses dois conceitos devem ser distinguíveis. Ainda que ambos estejam relacionados a sistemas de normas e comportamentos, governo implica em atividades apoiadas por uma autoridade formal e poderes coercitivos; já na governança, os objetivos são atingidos não necessariamente através de uma autoridade formal que os impõem a seus membros, mas através de metas comuns e compartilhadas por todos que fazem parte do sistema.29 A governança é, portanto, mais abrangente do que o governo e por isso seus objetivos e as formas de atingi-los acabam por ser mais duradouros. Pode-se dizer que as redes de cidades são exemplos de governança sem governo, pois, como já explicado anteriormente, neste tipo de organização não há uma autoridade central e a relação entre seus membros é horizontal. As cidades organizadas em redes demonstram, portanto, em menor escala, que é possível a existência de governança sem governo, pois são seus objetivos comuns e a cooperação simétrica que viabilizam sua existência.

As redes de cidades encaixam-se nesse conceito de duas formas diferentes. Em primeiro lugar, a própria maneira de organização das redes pode ser entendida como uma forma de "micro" governança. A cooperação horizontal, a tomada de decisão por consenso e a ausência de hierarquia entre os membros e, consequentemente, de uma autoridade central, demonstram como a governança pode ser utilizada como uma forma de ordem - ou organização - em outros contextos, mais reduzidos. O Estatuto Social da rede Mercocidades é um bom exemplo disso. As decisões do Conselho da rede, formado por duas cidades de cada país membro do MERCOSUL e por uma cidade de cada país associado, além da Comissão Diretiva, devem ser sempre tomadas por consenso.30 Já na CGLU, ainda que as decisões sejam tomadas por maioria simples, define-se o número de representantes de cada governo local no Conselho Mundial e na Mesa Executiva segundo a população e o engajamento político de seus membros. Além disso, seguem-se os princípios de que nenhuma região do mundo deve ter mais do que um quarto do número total de cadeiras nem mais do que o dobro do número de cadeiras alocadas a qualquer outra parte do mundo.31 Esses exemplos demonstram a intenção e os objetivos dessas redes de manter a cooperação horizontalizada e sem hierarquias de qualquer natureza, sejam elas políticas, econômicas ou culturais.

Por outro lado, o desenvolvimento das redes de cidades no cenário internacional demonstra a existência da governança global enquanto ordem internacional. A própria atuação interna das cidades e sua maior autonomia no ambiente doméstico confirmam a descentralização do poder do governo federal. Em redes, as cidades passam a exigir maior espaço no cenário internacional, a fim de influenciar, em última instância, as decisões dos governos e das organizações internacionais por eles lideradas.

Como não existe uma autoridade formal que regule as relações entre os agentes na governança global, esta só funciona quando é aceita pela maioria. Já os governos, por outro lado, podem funcionar mesmo diante de uma massiva oposição. A ausência de um poder central e a simetria nas relações entre as cidades-membro demonstram a capacidade destas de manter uma governança sem governo. Entretanto, outra forma de inserção das cidades no cenário internacional além da atuação em redes é a interação das cidades nos fluxos econômicos internacionais.32 Neste caso, existe sim uma hierarquia entre as elas, tanto do ponto de vista físico e geográfico - o tamanho e o número de habitantes -, quanto do ponto de vista econômico, já que as chamadas cidades globais ou cidades mundiais acabam ter uma maior participação do que as outras. A horizontalização na relação entre as cidades em rede é o que, em última instância, permite a tomada de decisões por consenso, o que vai ao encontro da afirmação de Rosenau a respeito da governança global: "a governança é um sistema de regras que só funciona se aceito pela maioria" 33, que é o caso do processo decisório da rede Mercocidades, citado anteriormente.

Outra característica que permite que as redes de cidades sejam consideradas parte relevante da atual situação de governança global diz respeito à diversidade de atores e atuações a ela associadas. A ordem global atual se caracteriza pela diversidade de lugares, de tipos de mudanças, de estruturas e de atores, que podem ser, além de outros, todo tipo de "movimento social e organização privada que se envolva em atividades que vão além das fronteiras nacionais".34 Ainda que esses agentes se envolvam em atividades de escopo limitado ou de interesse restrito apenas às regiões em que se encontram, eles refletem a diversidade presente na ordem atual e a possível desconexão entre eles não configura um problema, apenas uma característica do sistema. E o que são as atuações das cidades se não manifestações da diversidade de atores e características presentes no mundo de hoje? As cidades representam o aparecimento de novos atores na cena internacional, com demandas mais específicas e novos problemas e soluções. As redes não passam de um tipo de organização desses novos atores, que buscam conseguir, através delas, uma forma coerente e unificada de expor e incluir seus pleitos na agenda internacional tanto dos Estados quanto das organizações internacionais.

Podem ser identificados três níveis de atividades que sustentam a ordem global atual: (1) o nível das ideias, entendido como a maneira através da qual as pessoas percebem o seu entorno; (2) o nível do comportamento, que é o que as pessoas normalmente fazem a fim de manter a ordem atual; e (3) o nível político, que é onde mais precisamente ocorre a governança e onde são implementadas as políticas internalizadas nos níveis (1) e (2). Alguns exemplos do nível político são instituições e regimes tais como Bretton Woods ou as Nações Unidas, que são capazes de "moldar os programas de ação através dos quais a política global se move com o tempo".35 E por que então não considerar as redes de cidades como uma forma de atuação do nível político em crescimento? Seguramente, elas ainda não têm a relevância de outras instituições - até porque estas são lideradas e formadas exclusivamente por Estados soberanos - mas, baseado em sua atuação hoje, é possível inferir que a importância das redes tende a aumentar, tanto doméstica como internacionalmente.

A combinação desses três níveis consegue manter a ordem atual, mas o que a faz mudar? E como? A resposta a essas perguntas não é simples, mas ao menos uma característica relacionada à mudança da ordem pode ser identificada: a lentidão com que ela ocorre. Uma mudança na ordem mundial, por ser tão central, só pode ocorrer lentamente já que os três níveis - ideias, comportamento e político - são fundamentados em hábitos e estes não são facilmente substituídos.36 Hábitos são modificados apenas com o tempo e através de consenso, nunca pela imposição de normas. A alta conectividade entre os agentes, cidadãos, governos e instituições hoje, facilitada principalmente pela evolução tecnológica e pela alta flexibilidade e movimentação de recursos, reflete-se também nas redes de cidades, que ligam municípios de diversos tamanhos, poderes econômicos e localizações geográficas a fim de alcançar objetivos comuns. Até agora, se há mudanças que já podem ser sentidas na atual ordem mundial, elas seguramente dizem respeito à diversidade e à inclusão de agentes que antes eram ignorados.

Outras discussões acerca do conceito de governança global incluem a distinção entre seu conceito normativo e o analítico. Alguns estudiosos vêem a governança global como um conceito político que demonstra para a sociedade como elas deveriam lidar com os problemas globais. É comum a associação destes problemas globais à globalização econômica e à perda da autoridade nacional, mas a base principal do conceito prega qu.

a governança global é constituída pela necessidade de mais cooperação entre governos, mais cooperação entre os atores governamentais e os não estatais, mais coordenação dentro do sistema das Nações Unidas e uma posição central dos seres humanos dentro da política.37

Deepak Nayyar é um dos autores que utiliza este conceito normativo para suas análises. Ao avaliar o conceito de governança global baseando-se principalmente na globalização econômica e nas mudanças trazidas por ela tanto à política quanto ao dia-a-dia dos cidadãos, ele considera a governança uma maneira de sanar muitos desses problemas trazidos pela globalização. Além disso, observa a necessidade de incluir novos atores nas discussões do cenário internacional em contraposição à antiga soberania absoluta dos Estados e chega à conclusão que o sistema de instituições e regras criado com Bretton Woods já não dá conta da realidade política atual.38 Na afirmação de que "um novo paradigma para a governança mundial deveria tirar inspiração do papel esperado (não o atual) dos governos (dentro dos países) em um mundo ideal (estabelecido em economias públicas padrão)",39 percebe-se que para Nayyar a governança global é um objetivo a ser alcançado, cujas consequências trariam benefícios para todos e criariam um mundo "ideal".

Outra maneira de ver a governança global, que difere enormemente do conceito normativo acima apresentado, é o seu uso analítico. Este uso está relacionado à visão da governança global enquanto um contraponto à ideia realista da soberania absoluta dos Estados em eterno conflito num sistema anárquico. Este conceito trata sobretudo dos eventos relacionados a novos atores, tais como organizações não governamentais, agentes subnacionais ou movimentos da sociedade civil, e da consequente descentralização do poder das mãos dos Estados soberanos.

Tanto Rosenau como outros autores, como Czempiel e Stoker, utilizam um conceito mais amplo de governança global, mais identificável com as redes de cidades do que o conceito normativo explorado acima. Enquanto para Rosenau a governança global "inclui sistemas de regras em todos os níveis de atividade humana - da família à organização internacional - em que a busca dos objetivos através do exercício do controle tem repercussões transnacionais",40 nas palavras de Stoker a governança se preocupa em "criar as condições para uma regulação ordenada e ações coletivas. Os resultados da governança não são, portanto, diferentes daqueles do governo. É mais uma questão de diferença nos processos".41 O autor demonstra, com essa definição, a questão principal acerca da governança global: que a grande mudança trazida por essa nova ordem se encontra mais no processo para alcançar os objetivos do que na definição destes. Sob esse ponto de vista as redes de cidades refletem muito precisamente a ideia central da governança. Os objetivos gerais das cidades incluem melhorar a qualidade de vida de seus habitantes, captar recursos financeiros e crescer economicamente. É precisamente a maneira utilizada por elas para alcançar esses objetivos o que as define como parte de um sistema de governança global. A associação em rede, com sua cooperação horizontal e simetria entre seus membros, utiliza um sistema de governança que se torna claro através do seu processo de tomada de decisões, geralmente por consenso, e da ausência de uma autoridade central. São essas as características que incluem as redes de cidades no processo de governança de duas maneiras, como já foi citado anteriormente: externamente, como parte da nova ordem mundial, ou da governança global, e internamente, já que sua organização pode ser considerada um tipo de governança.

Ao comparar o conceito de governança global com o de relações internacionais, é possível identificar quatro pontos em que o conceito de governança diverge de ideias mais tradicionais das relações internacionais.42 Em cada um deles é possível perceber características comuns nas redes de cidades. Em primeiro lugar, nas relações internacionais, são os Estados os principais - ou mesmo os únicos - atores. Já a governança global atribui o mesmo grau de importância tanto aos Estados quanto às organizações não governamentais ou corporações transnacionais. No caso das relações internacionais tradicionais, portanto, as cidades não seriam consideradas atores relevantes no cenário internacional; a única maneira de representá-las seria através das ideologias e dos interesses do Estado, o qual tende a ignorar - muitas vezes por limitações de recursos ou por priorizar questões de interesse nacional, ao invés de questões de interesse local - as necessidades dos municípios. Já na governança global as cidades não só são atores relevantes, como vêm também aumentando sua atuação internacional, especialmente através da organização em redes. Hoje, redes globais de cidades, como a CGLU, ou redes regionais, como a Eurocities ou a Mercocidades, conseguem, apesar das dificuldades, se fazer ouvir no cenário internacional, atingindo um maior grau de reconhecimento e relevância. Além disso, a atuação em redes as proporciona novas maneiras de enfrentar problemas e de encontrar soluções através do intercâmbio de informações e experiências, ademais dos acordos de cooperação internacionais firmados entre si.

Uma segunda diferença entre os conceitos de governança global e de relações internacionais diz respeito aos níveis de interação entre os atores.43 Enquanto nas relações internacionais apenas interações entre países são consideradas, no sistema de governança global esta ideia é muito mais ampla. A governança inclui não apenas interações em nível internacional, como também em nível regional, nacional e local. "A pesquisa em governança global está, portanto, particularmente interessada nas interligações entre diferentes níveis de política." 44 Mais uma vez as cidades e suas redes podem ser identificadas como exemplos, neste caso de novos níveis de interação. Um enorme número de cidades possui, hoje, acordos internacionais com outras entidades, normalmente não vinculantes. Essas relações se dão tanto entre cidades (como o Acordo de Cooperação Técnico-Científica firmado entre Santos e Amsterdam em 1993) como entre cidades e estados/províncias estrangeiros (como o Acordo Bilateral entre Treviso (província italiana) e Criciúma (SC)). Ao sair do escopo das cidades, as possibilidades de multiplicam; acordos internacionais são firmados entre estados /províncias de países diferentes; entre estados/províncias e outras instituições, como é o caso do acordo de cooperação técnica e científica a ser firmado este ano entre o estado de Maceió e Universidade Estadual de Nova York Oswego (Suny Oswego), nos EUA; entre blocos e estados ou províncias, como é o caso da CRECENEA Litoral (bloco regional argentino) e da Xunta de Galícia, na Espanha; ou entre Estados soberanos.

Em terceiro lugar diferem também os mecanismos de controle. Enquanto nas relações internacionais o controle é feito tradicionalmente com base nas relações de poder, interesses dos Estados e normas, na governança global fica bem mais difícil estabelecer uma hierarquia entre suas diferentes formas, já que estas são várias e muito diversas.45 Exemplos de tais mecanismos são os processos do Conselho de Segurança na ONU, as maneiras encontradas pelas organizações não governamentais de controlar e cobrar ações e resultados de grandes empresas ou mesmo dos governos e a atuação das redes de cidades tanto interna quanto externamente. O poder adquirido por várias cidades unidas em conjunto as confere não apenas poder de barganha na defesa de seus interesses, mas também legitimidade às suas ações. Por estarem mais próximas dos cidadãos, as cidades e seus governos são mecanismos inovadores de controle tanto das ações do governo central quanto das de outras instituições atuantes no cenário internacional.

Finalmente, uma quarta diferença entre governança e relações internacionais é a autoridade. Nas relações internacionais, autoridade e legitimidade estão ligadas diretamente ao governo central e às maneiras encontradas por ele de satisfazer seus interesses. Já na governança global, novos atores adquirem autoridade e capacidade para tomar decisões e emerge um novo tipo de autoridade chamada por alguns autores de "autoridade privada," 46 da qual as cidades são exemplo. É cada vez maior a capacidade dos municípios de tomar decisões independentemente do governo central e é esse aumento da autonomia que leva a uma maior descentralização do poder.

 

Considerações finais

As redes de cidades são um fenômeno que vem gradativamente adquirindo muito mais importância no mundo, especialmente após o fim da Segunda Guerra Mundial. Elas são uma nova forma de organização, mais horizontalizada, que preza pela ausência de um poder central e, consequentemente, pela inexistência de hierarquia entre seus membros.

As redes de cidades refletem muito precisamente as características da governança global, principalmente do seu conceito analítico, que diz respeito à atuação de novos atores no cenário internacional e aos processos utilizados por eles para alcançar seus objetivos. As quatro principais diferenças entre a governança global e as tradicionais relações internacionais, ou seja, a multiplicidade de atores, os diversos níveis de interação, os novos mecanismos de controle e as novas formas de autoridade,47 demonstram as principais características da primeira, que são a mudança dos focos de autoridade, as diferenças entre governo e governança, os processos decisórios e os níveis de atividades da ordem global.48

Em todas essas definições é possível encontrar as redes de cidades. Elas são uma forma de governança - devido à maneira em que se organizam - assim como estão inseridas num contexto de governança global, que as aceita e até estimula. As redes ajudam, portanto, a entender um pouco mais o fenômeno da governança global e demonstram a sua inegável existência. Além disso, as redes de cidades refletem características diretamente relacionadas à governança global, tais como as novas de formas de autoridade, a relevância de novos atores nas relações internacionais, os novos tipos de processos decisórios - menos hierárquicos e mais consensuais - e os novos mecanismos de controle que não a tradicional força, entre outros. As redes de cidades são uma nova forma de atuação compostas por atores antes excluídos do cenário internacional; elas representam a nova realidade mundial e refletem em suas próprias estruturas os inovadores modos de pensar e de interagir utilizados na governança global.

 

 

1. Sobre o conceito de cidades globais, ver SASSEN, Saskia. Cities in a World Economy. Londres: Pine Forge Press, 1991.
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42. DINGWERTH & PATTBERG, 2006, p.191.
43. Idem, p.192.
44. Ibid, p.192.
45. Ibid, p.192.
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47. DINGWERTH & PATTBERG , 2006, p.191.
48. ROSENAU, 2000.