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3° Encontro Nacional ABRI 2011 2011
As relações Brasil-África no século XXI: da aproximação seletiva à aproximação diversificada
Juliana Jerônimo Costa
RESUMO
Este artigo analisará as mudanças nas relações Brasil-África entre os governos FHC e Lula, à luz de seus objetivos de política externa, a partir do modelo de Hermann (1990) acerca das mudanças de curso nas políticas exteriores dos Estados. O que teria ocorrido - baseado nesse modelo - seria uma mudança de ajuste, ou seja, uma ampliação dos parceiros, de uma aproximação seletiva em FHC - restrita, principalmente, aos países de língua portuguesa - para uma aproximação diversificada em Lula, com o alargamento das parcerias a outros países africanos. Ademais, teria acontecido uma mudança de programa, já que, no governo Lula, foram introduzidos novos instrumentos do aparelho estatal, como os empréstimos do BNDES, o que teria contribuído para a ampliação do relacionamento com a região.
Palavras-chaves: Política Externa Brasileira - Relações Brasil-África
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1. No Brasil, isso teria gerado, por exemplo, demandas de modificação da estrutura institucional, principalmente, na política comercial do Brasil, culminando com a retirada paulatina das funções de negociação comercial do MRE e sua inserção em outras agências econômico-comerciais como o MDIC (LIMA, 2010, p. 17).
2. Para levar a cabo essa tarefa, FHC nomeou como Ministro da Fazenda Pedro Malan, fortemente identificado com as diretrizes do FMI e do Banco Mundial expressas no Consenso de Washington.
3. Como demonstração do esvaziamento, Cervo (2002, p.6) aponta que a corporação teria perdido força nas áreas da alfândega, finanças externas e abertura comercial, deslocadas para as autoridades econômicas, responsáveis pela aplicação do receituário neoliberal.
4. Essa ênfase dever-se-ia à intensidade da agenda de política externa do presidente e à figura de FHC, cujo prestígio internacional como sociólogo e a experiência como chanceler teriam favorecido a diplomacia presidencial. Para o presidente, as viagens internacionais seriam um instrumento de valer-se dos encontros de cúpula - com sua capacidade de mobilizar os meios governamentais, a imprensa e a opinião pública - para promover a atualização da presença internacional do Brasil, funcionando como catalisador de iniciativas para o fortalecimento da cooperação e do diálogo político, além de representar uma alternativa política à crescente interação direta de agentes econômicos privados (DANESE, 1999, p. 37).
5. Segundo Cervo (2002, p. 5-6), nomes importantes no Itamaraty discordavam da política externa implantada, dentre eles, Rubens Rícupero, Luiz Felipe de Seixas Côrrea, Celso Amorim e Samuel Pinheiro Guimarães, estes dois últimos com um papel relevante na formulação da política externa de Lula.
6. À luz dessa visão, manteve-se e intensificou-se a adesão do País aos regimes internacionais como pré-requisito para alcançar relevância nos processos decisórios internacionais, pois acreditava-se que os custos da desconformidade seriam extremamente altos e prejudicariam a pretensão brasileira de aumentar o seu espaço propositivo nos debates acerca da nova ordem internacional. (ALSINA JR., 2003, p. 8; MELLO, 2000, p. 157).
7. Tal inflexão teria sido motivada pela percepção da injustiça presente nas normas da OMC, que favoreceriam aos PDs e pelo protecionismo das economias centrais, especialmente em relação aos produtos agrícolas (ALSINA JR., 2003, p. 5).
8. Com isso, dentre os temas de maior relevância estariam: a consolidação do Mercosul e sua eventual ampliação; as relações com os vizinhos latino-americanos e a integração hemisférica; as relações com os três pólos de poder econômico mundial - EUA, UE e Japão; as relações com a Ásia-Pacífico, especialmente com a Asean; as relações com os parceiros econômicos tradicionais da África, somadas à África do Sul pós-apartheid (LAMPREIA, 1999, p. 38).
9. A "autonomia pela participação", segundo Fonseca (1998, p. 368), seria uma autonomia que, no pós- Guerra Fria, deveria traduzir-se pelo anseio de influenciar a agenda com valores que exprimiriam tradição diplomática e capacidade de ver os rumos da ordem internacional com olhos próprios.
10. Ao redefinir e ampliar a autonomia, o chanceler teria contemplado, ao mesmo tempo, a continuidade, expressa na recusa a uma maior proximidade dos EUA, e a mudança, evidente na adesão brasileira a normas e regimes internacionais, como condição para a atuação global do país (MELLO, 2000, p. 161).
11. Segundo Lima (2010), esses países seriam territorialmente grandes, com expressivo mercado doméstico e poder de compra e, politicamente, políticas externas pró-ativas, baseadas em interesses pragmáticos, principalmente de ampliação de sua participação política e econômica no sistema internacional.
12. Os países intermediários seriam aqueles responsáveis pela mediação entre os PDs e os PEDs, já que seriam extensos territorialmente; com grandes populações, mercados consumidores domésticos de grandes dimensões; PIB's elevados se comparados ao restante dos PEDs; exportadores de produtos considerados estratégicos; líderes em suas regiões; com forte presença nas organizações internacionais e de projeção militar limitada, com presença diversificada nos mais diferentes campos de atuação, tendo papel relevante e influente em alguns - como economia - ao passo que, em outros - como segurança -, seriam altamente vulneráveis, possuindo pouca ou nenhuma influência no encaminhamento das decisões internacionais.
13. Os objetivos do projeto nacional de desenvolvimento seriam: "Inclusão social e desconcentração de renda com vigoroso crescimento do produto e do emprego; crescimento ambientalmente sustentável, redutor das disparidades regionais, dinamizado pelo mercado de consumo de massa, por investimentos, e por elevação da produtividade; redução da vulnerabilidade externa por meio da expansão das atividades competitivas que viabilizam esse crescimento sustentado; e fortalecimento da cidadania e a democracia" (MPOG, 2004).
14. "O aumento das exportações, a busca de tecnologias e investimentos produtivos serão elementos importantes da estratégia nacional de crescimento e da redução da vulnerabilidade externa. (...) Atuaremos em cada momento norteados pela necessidade de assegurar a compatibilidade do que está sendo proposto com as políticas nacionais. Lutaremos para preservar o espaço de flexibilidade para que possamos decidir, soberanamente, qual o modelo de desenvolvimento que mais nos convém (AMORIM, 2003, p. 3).
15. Alguns analistas (CARDOZO, MYIAMOTO, 2006; LIMA, 2010) apontam que a política externa de Lula aproximar-se-ia do pragmatismo responsável de Geisel que defendia uma política externa autônoma com vistas a implementar uma agenda internacional favorável aos interesses nacionais, independente das preferências das grandes potências.
16. A consecução dos objetivos supracitados seria atingida, segundo Celso Amorim (2003) por meio, dentre outras: da atuação vigorosa e autônoma nas grandes negociações comerciais em curso; do aprofundamento da integração regional, por meio do fortalecimento do Mercosul; da parceria madura com os EUA; do relacionamento próximo e construtivo com a UE e demais PDs; alianças com grandes PEDs, como China, Índia, Rússia e África do Sul; maior cooperação com a África, com destaque para Angola e Moçambique e demais países da CPLP.
17. "Apesar das diferenças entre o Brasil e os outros grandes Estados periféricos, ao compartilharem características e interesses comuns e estarem situados em regiões distantes, seus interesses não são diretamente competitivos e, assim, há condições para a construção de projetos políticos comuns" (GUIMARÃES, 1999, p. 141).
18. Cervo (2008, p. 87) conceitua esse novo papel do Estado no desenvolvimento nacional e, consequentemente, na política externa do Brasil como paradigma logístico, cuja ênfase estaria em dar apoio logístico aos empreendimentos - público e privado - preferencialmente, o privado, para fortalecê-lo em termos comparativos internacionais.
19. Samuel Pinheiro Guimarães era um forte crítico da política externa de FHC. Em "Quinhentos anos de periferia" (1999), defendia que o mundo estaria organizado em torno das estruturas hegemônicas, segundo a qual, os países centrais imporiam as regras do jogo aos periféricos com vistas a manter a sua influência. (GUIMARÃES, 1999, p. 25-39) Nesse contexto, restaria aos países periféricos como o Brasil reduzir o sua vulnerabilidade frente a essas estruturas, devendo, para isso, reunir forças com outros países semelhantes, por meio de acordos estratégicos (GUIMARÃES, 1999, p. 135)
20. Outro fator que demonstrava que não ocorreriam grandes modificações na política externa brasileira foi a manutenção de embaixadores nos mesmos postos do governo anterior.
21. Ao longo dos anos, a crítica ao neoliberalismo foi sendo abrandada, sendo que na Carta ao Povo Brasileiro, de 2002, o partido adotou um tom mais conciliador em relação às obrigações externas (dívida, contratos, acordos internacionais), o que teria sido reafirmado no primeiro discurso de Lula como presidente eleito e em seu discurso de posse.
22. O aumento da importância da Assessoria de Assuntos Governamentais dever-se-ia não apenas à intensificação da agenda internacional do presidente, mas também ao seu chefe, Marco Aurélio Garcia, não diplomata, com alto perfil político e, fortemente, identificado com as tradicionais premissas internacionais do PT.
23. Em 17 de maio de 2010, Brasil e Turquia firmaram um acordo com o Irã para a troca de combustível nuclear para evitar que novas sanções fossem aprovadas na ONU e pôr fim às desconfianças internacionais em relação àquele país. A tentativa de mediação não obteve os resultados necessários, pois o acordo foi ignorado pelas grandes potências que, no dia 09 de junho, aprovaram novas sanções contra o Irã.
24. Na OMC, o Brasil apontava que o principal desafio da organização era a promoção da integração do Sul aos fluxos internacionais de comércio, para que alcançassem a estabilização e o crescimento econômico, em um mundo globalizado que, muitas vezes, apresentava graves riscos e obrigava a um ajuste com profundas conseqüências sociais. Os países da OMC teriam que esforçar-se para corrigir as assimetrias e promover o desenvolvimento econômico equânime (LAMPREIA, 1999, p. 273).
25. "Reafirmaremos os laços profundos que nos unem a todo o continente africano e a nossa disposição de contribuir ativamente para que ele desenvolva as suas enormes potencialidades" (SILVA, 2003, p. 4). "Nosso objetivo com a África é muito mais de cooperação direta do que propriamente de criar uma estratégia global. Evidentemente tudo se junta de alguma maneira e, (...). Nós temos interesses também nos países de língua portuguesa." (AMORIM).
26. Ademais, cresce a abertura de embaixadas africanas no Brasil, de 16 para 29 (MRE, 2010, p. 2).
27. A Divisão da África III é responsável pelas relações políticas bilaterais com a África Central e assuntos relativos a IGAD, UMA, UA e NEPAD. (Fonte: http://www2.mre.gov.br/deaf/daf_3.htm)
28. A Divisão da África I é responsável pelas relações políticas bilaterais com a África Ocidental e assuntos referentes a CEDEAO/ECOWAS, CEMAC, UEMOA, UMA, ZOPACAS e NEPAD (Fonte: http://www2.mre.gov.br/deaf/daf_1.htm). A Divisão da África II é responsável pelas políticas bilaterais com subsaariana e assuntos referentes à CPLP, SADC, UA, ZOPACAS e NEPAD (Fonte: http://www2.mre.gov.br/deaf/daf_2.htm).
29. O volume de exportações totais em FHC foi de US$ 52, 5 bilhões enquanto em Lula foi de US$ 142, 5 bilhões.
30. Esse crescimento também teria ocorrido nas importações originárias da África que, cresceram, entre 1995 e 2002, 260%, enquanto entre 2003-2009 foi de 326%
31. Essa operação demandará mais de US$ 4,5 bilhões de investimentos, boa parte dele em infraestrutura, a ser desenvolvida pelas empreiteiras brasileiras Odebrecht e Andrade Gutierrez.
32. A partir da entrada em operação dos poços de Agbami e Akpo, a Nigéria será uma das maiores produtoras da empresa fora do país
33. Vale destacar que, para aumentar a presença brasileira na região, em muitas de suas viagens Lula era acompanhado por empresários brasileiros. Ademais, outros ministérios foram envolvidos nessa empreitada, com missões organizadas pelo MDIC.
34. Entre 1998 e 2003, havia cerca de 119 projetos em andamento, enquanto de 2003 a 2007, esse projetos totalizaram 125. Entretanto, o que chama atenção não é o aumento de projetos, mas sim a ampliação de seus beneficiários a países não-lusófonos (Fonte: MRE, 2010, p. 3)