ISBN 2236-7381 versão impressa

3° Encontro Nacional ABRI 2011 2011

 

A assistência oficial para o desenvolvimento na política externa japonesa^*

 

 

Juliano Akira de Souza Aragusuku

Doutorando em Ciência Política Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), Instituto de Filosofia e Ciências Humanas (IFCH), Departamento de Ciência Política

 

 

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RESUMO

O Japão é um dos principais atores do Sistema Internacional, com expressiva capacidade na dimensão econômica e baixa expressão nas dimensões política e estratégica. Destarte, o Japão enfatizou sua atuação no cenário internacional por meio da via econômica, destacando-se, até o presente momento, como um dos principais atores na cooperação internacional para o desenvolvimento por intermédio dos mecanismos de Assistência Oficial para o Desenvolvimento (ODA). No entanto, seria ingênuo supor que o fornecimento de assistência aos países em desenvolvimento ocorre em razão de posturas altruístas. O objetivo deste trabalho é discutir as relações entre a ajuda e a política externa japonesa, identificando diferentes motivações que delineiam a distribuição da ODA com atenção para o período compreendido entre os anos de 2003 e 2008.

Palavras-chave: Ajuda externa, política externa japonesa, cooperação internacional

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Introdução

O documento que estabelece as diretrizes políticas da ajuda externa japonesa, a Carta da Assistência Oficial para o Desenvolvimento (ODA) japonesa, passou por um processo de revisão em 2003. Uma interessante alteração pode ser observada logo na primeira frase da nova versão: "Os objetivos da ODA japonesa são contribuir para a paz e para o desenvolvimento da comunidade internacional, e desse modo ajudar a assegurar a segurança e a prosperidade do próprio Japão"¹ (JAPÃO, 2003a, p. 1). Não é exagero dizer que a inclusão dessa frase insere o interesse nacional japonês na assistência. Essa alteração pode ser considerada mera retórica, pois interesses japoneses são embutidos na ODA japonesa desde a sua gênese. Porém, colocada nesses termos, essa frase confirma a forte ligação existente entre a ajuda e a política externa japonesa.

Analisaremos neste trabalho como essa ligação ocorre. A compreensão das linhas que proporcionam essa conexão entre ODA e política externa contribui para a busca de uma resposta para a seguinte pergunta: por que o Japão oferece ajuda externa? Nessa lógica, o questionamento mais adequado seria: como transferências de recursos destinadas ao fomento do desenvolvimento de outras nações podem contribuir para os interesses do país fornecedor, no caso o Japão?

Para responder a essa questão estruturamos a ajuda externa japonesa metodologicamente em torno de três eixos: (1) a ajuda com finalidades econômicas, (2) a ajuda com finalidades políticas e estratégicas, e (3) a ajuda destinada à segurança humana. Esses três eixos são altamente interconectados e não representam necessariamente três distintos tipos de ajuda externa. Em alguns casos, todos podem aparecer num único projeto realizado por meio da ODA japonesa. Esses três eixos consistem em facetas da assistência japonesa. Não distinguem os fluxos da ODA pela sua natureza, mas pelas motivações que os movimentam. Essa esquematização é desenvolvida com o propósito de contribuir para a compreensão dos motivos que levam o Japão a oferecer ajuda externa e a conexão com sua política externa e sua inserção internacional.

 

A ajuda com finalidades econômicas

O Japão desempenhara sua atuação internacional ao longo da segunda metade do século XX concentrando quase a totalidade de seus esforços em questões econômicas. Analisando cuidadosamente suas condições geográficas podemos chegar à conclusão de que dificilmente poderia ser diferente. Seu território corresponde a um arquipélago composto por milhares de ilhas distribuídas em uma estreita faixa de terra, com montanhas ao centro e curtas planícies litorâneas. São poucas as terras disponíveis para agricultura e escassos os recursos naturais. Logo, "a busca de matérias-primas tem sido uma força propulsora da política externa japonesa desde que o país se industrializou. O Japão não poderia sobreviver como nação moderna sem importações regulares de minérios" (FRIEDMAN & LEBARD, 1993, p. 59). Sua natureza geográfica, que no passado já levou o país à guerra, definiu seu foco economicista favorecido pelo cenário internacional pós Segunda Guerra Mundial.

Na segunda metade do século XX, a configuração da política externa japonesa continuou alicerçada na necessidade de insumos essenciais ao desenvolvimento japonês no âmbito de uma postura pacifista. Essa posição, determinada em parte pelo Artigo 9º da Constituição do Japão de 1946 (JAPÃO, 1946), levou a uma inserção internacional voltada à economia na qual a ajuda externa teve um grande papel a desempenhar. Ao processo de reconstrução do Japão seguiu-se um notável desenvolvimento econômico e industrial com taxas de crescimento expressivas, o que demandava grande volume de recursos naturais.

Na medida em que a economia japonesa crescia, além das importações de recursos naturais, tornava-se necessária a prospecção de novos mercados capazes de absorver sua produção. A ajuda externa mostrava-se como uma interessante ferramenta de apoio nessa linha de atuação, o que de fato ocorreu e acabou por marcar permanentemente a ODA japonesa. Portanto, no âmbito do acelerado crescimento econômico japonês, as motivações econômicas e comerciais tomaram forma, passando a influenciar decisivamente a distribuição da ODA. Essas características continuaram a influentes entre 2003 e 2008.

Japanese ODA was targeted for strategic commercial purposes. Instead of focusing on single infrastructure projects - a dam, a harbor development, or a highway, for example - the strategy of the Japanese government became more proactive and comprehensive, more attentive to the development of structural complementarities with the Japanese economy. (PYLE, 2007)

Dentre os países que apresentam ampla complementaridade com a economia japonesa, podemos destacar os países do sudeste asiático. Dentre os principais receptores da ajuda externa japonesa, podemos citar Indonésia, Filipinas e Malásia, países com os quais o Japão mantém fortes laços econômicos. É importante mencionar que a Malásia e a Indonésia, assim como Singapura, são os países que compõem o entorno do Estreito de Malaca, canal por onde passa o petróleo importado pelo Japão oriundo do Oriente Médio. Podemos notar também dentre os maiores receptores a presença da China e da Índia, países que apresentam significantes taxas de crescimento econômico com os quais o Japão também mantém estreito relacionamento econômico.

 

A ajuda com finalidades estratégicas

Na virada da década de 1970 para 1980, orientações políticas e estratégicas começaram a tomar forma na ajuda externa japonesa. Nesse âmbito, contextualizamos aqueles fatores que levaram o Japão a utilizar a ODA como uma ferramenta política e diplomática na esfera da política internacional. O Japão possui uma atuação internacional sui generis em razão das restrições constitucionais à utilização de meios militares em questões internacionais. Essas restrições geram um vácuo na inserção internacional japonesa. Com isso, a ajuda aparece como um meio de inserção capaz de ocupar esse vácuo desempenhando um papel voltado para a segurança nacional e internacional.

Tokyo was convinced that it had to devise a stratagem to counter growing instability in key developing countries brought by internal or external forces. Lacking a military or security assistance option because of its peace constitution, Tokyo realized that its means of influencing the course of world politics was limited almost entirely to economic and diplomatic tools. (BROOKS & ORR, 1985, p. 323)

Dentre os instrumentos econômicos e diplomáticos, a ODA adéqua-se com plena compatibilidade à postura assumida pelo Japão no cenário internacional. Assim, agregou-se valor estratégico à ajuda externa. Na impossibilidade da utilização da força militar para atingir seus objetivos estratégicos, uma ferramenta econômica como a ODA passa a ser observada como uma alternativa atrativa. "Aid policy offers a middle course between a concerted and unwanted military buildup and continued military weakness" (YASUTOMO, 1986, p. 14).

A questão que se coloca é: como fluxos de recursos (doações, empréstimos ou cooperação técnica) poderiam ser executados com vistas a finalidades políticas e estratégicas? Bom, nesses termos, a ajuda pode apresentar as seguintes finalidades: (1) "Competir por influência política… contra Estados rivais" e também "adquirir ou manter aliados militares ou desmantelar alianças hostis"; (2) Manter relações amistosas com outras nações; (3) Apoiar um governo política ou militarmente importante que esteja sujeito a pressões econômicas, domésticas ou externas; (4) "Preservar a segurança militar do Estado fornecedor"; (5) Aprimorar a imagem do Estado fornecedor ao demonstrar sua preocupação sobre a pobreza mundial; (6) "Sinalizar para terceiros países um compromisso político com um país receptor"² (YASUTOMO, 1986, p. 23 apud KNORR, 1975, p. 169-170).

Quando a ajuda é fornecida nos termos dos pontos (5) e (6), o valor político e estratégico não está presente no fluxo de ODA, mas nas suas consequências. Nesses termos, a ajuda possui compatibilidade com aquela destinada à segurança humana, como veremos posteriormente. Observando os outros pontos, é possível notar claramente finalidades estratégicas, pois sob tais condições, o próprio fluxo de ODA apresenta valor estratégico. Mas como a cooperação para o desenvolvimento de outros países contribui para os objetivos estratégicos japoneses, ou mesmo para a sua segurança nacional? Em resposta, de acordo com Yasutomo.

The simple answer is: by promoting economic, social and political stability in recipient nations. This will, in turn, create a stable and peaceful regional and international environment; and this will redound to Japan's benefit politically and economically. (1986, p. 117)

De acordo com essa resposta, o Japão atinge suas metas estratégicas utilizando a ODA como ferramenta diplomática. O resultado da ajuda oferecida contribuiria para o estabelecimento de um cenário estável e pacífico, gerando benefícios econômicos e políticos para o Japão. A operacionalização da ODA como instrumento político e diplomático ocorre na forma de sanções. A ajuda é oferecida ou bloqueada na busca por resultados. Drifte traz alguns exemplos:

From the beginning of the 1970s Japan started to use economic assistance as a means of applying sanctions, such as in the cases of the Socialist Republic of Vietnam, Kampuchea [Cambodia ], Cuba, Angola, Afghanistan and Ethiopia. Similarly, aid provided political encouragement to the Philippines after the fall of President Ferdinand Marcos and to Afghanistan after the withdrawal of Soviet troops. (DRIFTE, 1990, p. 57)

É importante salientar que mesmo nesses casos, apesar dos benefícios diretos, a ODA não é destinada a fins militares. A utilização da ajuda externa japonesa para tais fins é expressamente proibida de acordo com o texto da Carta da ODA japonesa de 2003: "Any use of ODA for military purposes or for aggravation of international conflicts should be avoided" (JAPÃO, 2003a, p. 5). De acordo com o documento, adicionalmente, deve-se observar com atenção os gastos militares dos países receptores, o desenvolvimento e produção de mísseis e armas de destruição em massa, assim como importações e exportações de armas. Portanto, para influenciar o contexto doméstico dos países assistidos sem violar esse princípio, a ajuda externa é aplicada sob a forma de sanções positivas ou negativas.

The Charter allowed decisions to be implemented as "aid sanctions", a type of economic sanction where the donor uses its ODA as a diplomatic instrument to produce a desirable policy shift in the aid recipient. The principles of the ODA Charter offer guidelines for determining the desirability of the policy shift. As a general rule internationally, there are "positive aid sanctions" and "negative aid sanctions". Under the former, the donor increases the amount of foreign aid to a recipient country in order to show its approval of desirable changes that have taken place, or in order to induce such changes. By contrast, the latter type of sanction means a decrease of foreign aid when the donor wishes to show its disapproval of undesirable policy changes or aims to discourage such negative policy shifts. (OISHI & FURUOKA, 2003, p. 891)

Frente a essas duas formas de aplicar a ajuda externa como ferramenta diplomática, o Japão tende a priorizar a primeira. De acordo com Nikitina e Furuoka (2007), o governo japonês enxerga as sanções positivas como mais práticas e efetivas se comparadas às sanções negativas, pois essas últimas possuem a potencialidade de gerar resultados inversos aos esperados retardando os avanços necessários. Adicionalmente, os impactos das sanções negativas apresentam maior sensibilidade ao criar a impressão de que o Japão, através da ODA, estaria tentando impor seus valores aos países receptores (NIKITINA & FURUOKA, 2007, p. 5).

Nesse contexto, o caso do Camboja, que esteve entre os principais receptores de ajuda externa japonesa entre 2003 e 2008, merece destaque. Uma guerra civil assolou esse país durante 13 anos, alongando-se durante toda a década de 1980. Em 1991, os Acordos de Paris encerraram o conflito permitindo eleições e a promulgação de uma nova Constituição no ano de 1993, quando foi oficializada a monarquia constitucional do Camboja liderada por uma coalizão de dois partidos³ sem a participação do Khmer Rouge⁴. Em 1997, a adoção de políticas de reabilitação econômica pelo governo cambojano acirrou as diferenças entre os dois partidos. O resultado foi o retorno de um conflito armado polarizado pelos dois partidos. Hun Sen, segundo primeiro ministro e membro do CPP, tomou o controle da capital Phnom Penh, afastou o primeiro ministro Ranariddh e desmantelou o FUNCINPEC, que se aliou ao Khmer Rouge. Ranariddh foi obrigado a refugiar-se fora do país. Frente aos acontecimentos, acusando golpe de Estado, os Estados Unidos, a Alemanha e o Fundo Monetário Internacional (FMI) suspenderam seus fluxos de ajuda para o Camboja.

No sentido contrário, o Japão manteve seus fluxos de ajuda para o país na esperança de que a manipulação dos recursos permitisse certa influência sobre o governo cambojano, o que levaria a negociações com o intuito de resgatar a estabilidade política. Obviamente, a posição japonesa gerou controvérsias, não só no plano externo como também no plano doméstico, mas o governo japonês manteve a ODA para o país como um canal de negociação diplomática. Extremamente dependente dos fluxos de ajuda, o governo do Camboja entrou numa difícil situação econômica e viu-se obrigado a dialogar com o governo japonês.

Negociando com ambos os lados, Hun Sen (CPP) e Ranariddh (FUNCINPEC), o governo japonês promoveu um entendimento mútuo utilizando a possibilidade de cortar o fluxo de assistência. Por outro lado, prometia a ajuda na medida em que as partes rumavam a um acordo. O resultado das negociações foi positivo: Hun Sen e Ranariddh reconheceram-se mutuamente como representantes de seus respectivos partidos; Rannaridh retornou ao Camboja onde foi condenado por pegar em armas e planejar um golpe aliado ao Khmer Rouge; e finalmente a realização de eleições gerais em 1998. O CPP conseguiu a maioria dos assentos no Parlamento e Hun Sen tornou-se primeiro ministro. Importante salientar que as iniciativas japonesas receberam apoio dos países membros da ASEAN⁵.

Na década seguinte, mais especificamente no período focado neste trabalho (2003-2008), o Japão distribuiu significantes montantes de ajuda externa no Camboja como apoio à sua estabilidade política doméstica. Com exceção de 2004, o Camboja esteve entre os dez maiores receptores da ODA japonesa nesse intervalo cronológico. Citando alguns frutos dessa cooperação, vale a pena comentar o "Projeto de Desenvolvimento Legal e Judicial" iniciado em 1999. Realizado no âmbito do Ministério da Justiça do Camboja com o apoio do Ministério da Justiça do Japão, já gerou dois resultados significantes: o Código do Processo Civil, promulgado em 2006, e o Código Civil, promulgado em 2007 (JAPÃO, 2010a).

Esse é apenas um exemplo dentre vários nos quais a ODA japonesa foi utilizada como sanção para fins diplomáticos. Podemos ainda citar outros exemplos. Dentre os países que receberam ajuda como sanções positivas, constam: Nicarágua e El Salvador (assistência para os esforços de reconstrução nacional em 1991), Madagascar (assistência para eleições gerais em 1991), Peru (assistência para Assembleia Constitucional em 1992), Zâmbia (assistência para privatização e reforma industrial em 1992), Mongólia e Vietnã (assistência para a transição para economia de mercado em 1992), etc. Dentre os países que sofreram sanções negativas, podemos citar: Mianmar (1988, parcialmente restabelecido em 1995), China⁶ (1989, restabelecido em 1991), Zaire (1991), Haiti (1991, restabelecido em 1994), Sudão (1992), Guatemala (1993), Nigéria (1994), Níger (1996), Costa do Marfim (2000), entre outros (NIKITINA & FURUOKA, 2008, p. 11-12).

Existe a percepção de que a utilização da ajuda externa como ferramenta diplomática é prejudicada por um fator que sempre esteve presente na ODA japonesa: os interesses econômicos (OISHI & FURUOKA, 2003; NIKITINA & FURUOKA, 2008; PANZIM, 2008). Acima citamos alguns casos de países onde a ajuda foi utilizada como instrumento de influência política, porém, de acordo com Nikitina e Furuoka (2008), existem casos de países onde os programas de ajuda deveriam ter sido interrompidos em razão de violações dos direitos humanos, o que não ocorreu.

Utilizando o Freedom House Index⁷ para identificar a situação dos direitos humanos, os autores notam que Indonésia (1992), Tailândia (1991), Peru (1992) e Camboja (1997) deveriam ter seus programas de ajuda interrompidos. No caso do Camboja, já discutido, o governo japonês optou por manter o fluxo de ajuda para utilizá-lo como fator de barganha nas negociações, exigindo a normalização da situação. O resultado foi positivo. Porém, nos casos da Indonésia, Tailândia e Peru, nada semelhante foi realizado, e o fluxo foi mantido. A violação dos direitos humanos na Indonésia decorreu da instabilidade política no Timor Leste que culminou no incidente de Dili em 1991. Na Tailândia e no Peru decorreu de golpes de Estado. Esse panorama era o suficiente para que o Japão suspendesse seu fluxo de ajuda para esses países. "However, Japan chose to give priority to her own economic, commercial and diplomatic interests and was unwilling to sacrifice those for the sake of human rights and democracy" (NIKITINA & FURUOKA, 2008, p. 13). Os três países apresentam grande importância econômica para o Japão.

Cabe ressaltar aqui a suspensão da ODA japonesa para a China em 1989, relacionada ao Massacre da Praça da Paz Celestial, que apesar de efetivada, não foi resultado de uma convicção japonesa pela defesa dos direitos humanos. De acordo com Miyashita (2001), na suposição da ausência da pressão norte-americana, o Japão teria optado pela manutenção da ODA para a China em razão do interesse em manter relações amigáveis, tanto no plano diplomático como no econômico. Porém, o relacionamento bilateral com os Estados Unidos prevaleceu. Os fluxos de assistência para a China foram restabelecidos em 1991. Panzim (2008, p. 11) apontou que o Japão evita aplicar medidas punitivas quando a suspensão da ajuda compromete seus próprios interesses econômicos, apesar da violação dos direitos humanos.

Essa percepção nos induz a interpretar uma priorização das motivações econômicas em detrimento das políticas. Nas palavras de Panzim, "Japan seems to pledge to promote human rights and democracy with the aim of showing solidarity with other aid donor countries while the pursuit of economic interests remains the main driving force behind Japanese aid sanctions policy" (2008, p. 11). Uma explicação plausível para esse fenômeno pode estar no processo decisório da política japonesa de ajuda externa, que é profundamente descentralizado. Os interesses econômicos japoneses no Camboja são insignificantes em comparação com o caso da Indonésia, da Tailândia, ou mesmo do Peru. De acordo com Oishi e Furuoka (2003, p. 903), quando os interesses econômicos estão envolvidos na ODA com maior profundidade, o setor privado e o Ministério da Economia, Comércio e Indústria (METI) articulam uma forte oposição contra sanções negativas, dificultando o corte do fluxo de ajuda externa.

 

A ajuda destinada à Segurança Humana

A ajuda externa japonesa destinada à promoção da Segurança Humana apresenta em sua natureza diferenças profundas se comparada aos outros dois eixos já trabalhados neste capítulo. Tanto na ODA oferecida com motivações econômicas quanto na ODA oferecida com motivações políticas é possível identificar com relativa facilidade os benefícios angariados pelo Japão no âmbito de sua política externa. Em algumas ocasiões, as motivações econômicas e políticas são embutidas na ODA e difíceis de enxergar, mas os interesses que movimentam a ajuda permitem fácil interpretação. Isso torna mais fácil a nossa atividade de relacionar a ajuda a interesses específicos japoneses. O mesmo não ocorre quando a ajuda é oferecida no âmbito da segurança humana.

Substantively, Japan has interpreted human security largely in terms of its longstanding development-oriented ODA projects in education, healthcare, water, and sanitation; building socio-economic infrastructure, fostering private sector growth and employment through trade and investment; and tackling environmental degradation and transnational crime. (HSIEN-LI, 2009, p. 163-164)

Quais objetivos o governo do Japão pode atingir oferecendo assistência para eliminar a fome, aprimorar a saúde ou a educação, além de outros fatores que afligem a segurança humana nos países em desenvolvimento? Ao trabalhar com as motivações políticas e estratégicas, elencamos as finalidades que delineiam a ajuda externa nesses termos. Duas em especial podem contribuir para a explicação dos motivos que levam o Japão a oferecer a ajuda no âmbito da segurança humana: (1) aprimorar sua imagem como fornecedor de ajuda externa preocupado com a pobreza mundial, e (2) sinalizar para terceiros países seu compromisso político junto a um determinado país receptor (YASUTOMO, 1986). Nesses dois casos, o Japão não atinge seus objetivos de forma direta, mas indireta. Os benefícios almejados não são obtidos no ato do fluxo de recursos, e também não são atingidos como resultados diretos dos projetos assistidos. Esses benefícios advêm das consequências da ajuda externa e de seus impactos na opinião pública mundial.

De acordo com Akiyama (2004), o governo do Japão é um dos mais entusiastas promotores da segurança humana. Essa promoção é instrumentalizada de acordo com a lógica de uma postura pacifista, calcada numa política externa de cooperação entre as nações. Nesse âmbito, a ODA é uma ferramenta de grande importância. Qual a finalidade da promoção da segurança humana? Qual a finalidade da oferta de ajuda externa no âmbito da segurança humana? Peterson (2004) interpreta o fenômeno da ajuda externa como uma obrigação moral dos países desenvolvidos para com os países em desenvolvimento. Na sua lógica, se estiver ao alcance de um determinado Estado fornecer assistência a outros Estados com a finalidade de prevenir a ocorrência de um mau que pode ser evitado, não há porque não fazê-lo, e tal ação se coloca como uma obrigação moral. Essa percepção é plenamente compatível com o conceito de segurança humana, pois a ajuda aparece como um meio para prevenção frente às ameaças compreendidas pelo conceito.

Não trabalhamos aqui com a hipótese de que o Japão promove a segurança humana e fornece ajuda externa em razão de uma postura altruísta. Existem motivações e interesses que sustentam essa linha de atuação na sua política externa. Porém, essas motivações e interesses não são claros, o que proporciona a sensação de benevolência e altruísmo. Em suma, não existe realmente um interesse específico. "With the promotion of human security in its foreign policy, the Japanese government did not intend to realize any specific (or concrete) national interests in bilateral or multilateral diplomacy vis-à-vis other states" (AKIYAMA, 2004, p. 257).

Qual seria então a sua finalidade? Os resultados visados pelos Japoneses não são específicos ou concretos, como colocou o autor acima citado. A ideia consiste, sobretudo, em prover o Japão de importância política no plano internacional. A atuação internacional japonesa pelas vias tradicionais (forças militares) é limitada, o que acaba por restringir a importância política japonesa nas relações internacionais. Através da promoção da segurança humana e da oferta de ajuda, os japoneses buscam suprir lacunas nas suas contribuições para a segurança internacional oriundas da carência de ferramentas tradicionais de segurança. A ajuda contribui também para alavancar a reputação do Japão no plano internacional, e assim, o seu poderio econômico é instrumentalizado com uma finalidade política. Dessa forma, a ajuda fornecida nos termos da segurança humana possui uma finalidade simbólica, proporcionando maior peso político ao Japão.

Apresentado no Diplomatic Bluebook⁸ de 2003 como um eixo central da política externa japonesa, o conceito de segurança humana foi colocado como tendo uma perspectiva centralizada no ser humano, no indivíduo (JAPÃO, 2003b). E dentro da promoção da segurança humana, o foco japonês está em proporcionar ao indivíduo uma vida digna, criando as condições necessárias para que possa desenvolver plenamente suas capacidades. A consequência dessas ações seria o desenvolvimento econômico.

A questão da segurança humana foi destacada na Carta da ODA japonesa revisada em 2003. Adicionalmente, em fevereiro de 2005, o governo japonês elencou seis caminhos que devem ser percorridos para contribuir efetivamente para a segurança humana através da ajuda externa. Dessa forma, a assistência deve: (1) apresentar como centro de referência as pessoas, e efetivamente chegar às pessoas; (2) reforçar as comunidades locais; (3) enfatizar o fortalecimento das pessoas; (4) enfatizar o benefício das pessoas que estão suscetíveis a ameaças; (5) respeitar a diversidade cultural; (6) abranger diversos setores, mobilizando uma vasta perícia profissional (JAPÃO, 2007a).

Todas essas ideias foram incorporadas na ODA japonesa. Além de promover a segurança humana através de sua ajuda externa bilateral, o governo japonês proporciona também assistência através do Trust Fund for Human Security, estabelecido no âmbito da Organização das Nações Unidas em 1999 como um mecanismo multilateral. Adicionando esforços para a promoção da segurança humana, outro canal foi estabelecido diretamente entre o governo japonês e as organizações não governamentais (ONGs) dos países em desenvolvimento através de um programa chamado Grant Assistance for Grass-roots Human Security Projects (JAPÃO, 2007a). Importante salientar que, desde 2003, a presidência da JICA (Agência para Cooperação Internacional do Japão) é ocupada por Ogata Sadako⁹. Antes de ocupar o cargo, Ogata foi copresidente da Comissão sobre Segurança Humana no âmbito da ONU, ao lado de Amartya Sen.

Portanto, a promoção da segurança humana é um item de grande importância na agenda da política externa japonesa. Enquanto o Japão reforça suas contribuições para a manutenção da paz e da segurança por meio da ajuda externa, busca também a promoção de sua reputação no plano internacional. Um conceito que enfatiza a segurança do ser humano enquanto indivíduo acaba por possuir seu fim no Estado.

 

Conclusão: ajuda como instrumento compreensivo de política externa

Discutimos neste trabalho a ajuda externa japonesa em torno de três eixos: ajuda com motivações econômicas, ajuda com motivações políticas, e ajuda destinada a segurança humana. Com essa análise, podemos dizer que não há uma única motivação para o fornecimento de assistência para o desenvolvimento. Existe um grupo de motivações de naturezas distintas, que juntas dão forma à ODA japonesa. Essa pluralidade é um reflexo do processo de formulação da política japonesa. Os diferentes atores envolvidos no processo decisório inserem seus interesses e suas posições formando uma ajuda externa plural.

Muitos autores colocam os interesses econômicos em um patamar superior ao dizer que, no final, eles acabam prevalecendo como prioridade do governo japonês (OISHI & FURUOKA, 2003; NIKITINA & FURUOKA, 2008; PANZIM, 2008). Comentando a influência das motivações econômicas sobre a utilização da ODA como instrumento diplomático na forma de sanções, Panzim coloca:

Overall, two trends can be observed in Japan's positive aid sanctions policy. First, the Japanese government refrained from taking strict measures against countries that maintain strong economic and diplomatic relations with Japan. Second, even if Tokyo did take punitive measure against those countries it softened its stance as soon as convenient pretext could be found. All this indicates that policymakers in Tokyo still give priority to Japan's economic interests. (PANZIM, 2008, p. 11)

Certamente, podemos dizer que os interesses econômicos exercem forte influência sobre a ajuda externa japonesa. Mas, em razão dessa constatação, não podemos cair no erro de acreditar que os interesses econômicos determinam a ajuda externa japonesa como ocorreu durante as décadas de 1950, 1960 e parte da década de 1970. O Japão possui uma inserção internacional sui generis em razão das limitações constitucionais que inibem a utilização de meios militares em questões internacionais. Esses constrangimentos contribuíram para o foco economicista da atuação internacional japonesa, mas também criaram um vácuo na sua inserção no jogo da política internacional. Esse vácuo acabou por ser preenchido por mecanismos econômicos, representados pela Assistência Oficial para o Desenvolvimento (ODA). Na medida em que a economia japonesa crescia e o desenvolvimento tecnológico avançava, crescia a necessidade de um instrumento para a afirmação política no cenário internacional.

For the Japanese today, economic assistance policy reflects the strong desire to play a more active role in international affairs. The new assertiveness portends a weakening of Japan's reputation as a passive, silent power, an economic giant and political dwarf. Aid policy offers a unique vision of Japan as an "aid great power", a nation that contributes to world peace and stability through a peace diplomacy that eschews military might in favor of the utilization of economic and financial might. (YASUTOMO, 1986, p. 14)

Essa percepção da ajuda externa como mecanismo político começou a tomar forma na virada da década de 1970 para 1980, quando surgiu no ambiente político japonês o conceito de Segurança Nacional Compreensiva, que consiste em uma perspectiva abrangente sobre a segurança nacional. Em 1980, um Relatório produzido por um grupo de estudos, instituído pelo então primeiro ministro Ohira Masayoshi, determinou o significado de segurança compreensiva.

The report characterized the 'termination of clear American supremacy in both military and economic spheres' in the 1970s as a most fundamental change and stated that the US military power was 'no longer able to provide its allies and friends with nearly full security'. According to the report, Japan had tended to preach a peaceful world while depending on others to do something to achieve it. The group suggested that the new situation required efforts on three levels: 'efforts to turn the overall international environment into a favourable one; self-reliant efforts to cope with threats; and as intermediary efforts, efforts to create a favourable international environment within a limited scope while protecting security in solidarity with countries sharing the same ideals and interests'. (DRIFTE, 1990, p. 29)

Características específicas japonesas semearam uma perspectiva abrangente sobre a segurança nacional. De um lado, como o país é constitucionalmente impedido de utilizar artifícios militares nas suas relações internacionais, outros mecanismos foram utilizados como alternativa. Os constrangimentos que limitaram a contribuição militar japonesa para a manutenção da segurança internacional foram contrabalançados por uma contribuição baseada na cooperação e no poder econômico, além da elucidação de um conceito compreensivo sobre a segurança (HOOK et al., 2005). De outro lado, as limitações geográficas fazem do Japão um país extremamente dependente da importação de recursos naturais e de mercados externos, o que faz com que o acesso a fontes de matérias primas e o comércio internacional sejam encarados como questões de segurança nacional. Dadas essas peculiaridades da realidade japonesa, a ajuda externa mostrou-se como um instrumento adequado à sua atuação internacional.

Since the first disbursal, Japan's ODA has helped accomplish many of the country's foreign-policy objectives. Apart from reparations and export promotion, the Japanese have also used aid as a form of investment, a confidence-building measure, a solution for bilateral problems, a manifestation of economic power and global leadership, and a tool for buying power and influence in various international organizations. (TRINIDAD, 2007, p. 96)

Um exemplo de utilização da ajuda como poder de barganha e influência em organizações internacionais pode ser observado na busca pelo assento permanente no Conselho de Segurança da Organização das Nações Unidas:

Japan's status as the world's biggest ODA donor has three implications for the pursuit and support of its bid for permanent Security Council membership. One is to prompt an increasing number of Japanese to support and request a permanent Security Council seat for their country in recognition of its contribution to worldwide development aid. Another is the growing capability to use ODA to rally support for its candidatures for non-permanent and permanent Security Council membership. In addition, it enhances support for Japan's bid abroad, notably among developing countries. (DRIFTE, 2000, p. 60)

Com essas colocações, é possível afirmar que a Assistência Oficial para o Desenvolvimento (ODA) possui um importante papel no âmbito da política externa japonesa. Primeiro, atende a finalidades comerciais e econômicas funcionando como uma ferramenta de apoio à política externa econômica japonesa, demasiadamente importante em razão da dependência japonesa do comércio internacional. Segundo, atende a finalidades políticas e estratégicas ocupando um vácuo gerado pelas restrições constitucionais à utilização de recursos militares em questões internacionais, funcionando como uma ferramenta diplomática. Por fim, funciona como um meio de projetar o poder econômico japonês no plano da política internacional, o que foi possível notar através da questão da segurança humana.

 

Referências bibliográficas

AKIYAMA, Nobumasa. Human security at the crossroad: human security in the Japanese foreign policy context. In: SHINODA, Hideaki; JEONG, How-Won. Conflict and human security: a search for new approaches of peace-building. Hiroshima: IPHSU Research Report Series, 2004. p. 252-270.

BROOKS, William L.; ORR, Robert M. Japan's foreign economic assistance. Asian Survey, v. 25, n. 3, p. 322-340, mar. 1985.

DRIFTE, Reinhard. Japan's foreign policy. New York: Council on Foreign Relations Press, 1990.

________. Japan's quest for a permanent security council seat: a matter of pride or justice? New York: St. Martin's Press, 2000.

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* Área temática: Economia Política.
1. Traduzido pelo autor.
2. Traduzido pelo autor. (YASUTOMO, 1986 apud KNORR, Klaus. The Power of Nations: the political economy of international relations. New York: Basic Books, 1975, p. 169-170).
3. National United Front for an Independent, Peaceful, Neutral, and Co-operative Cambodia (FUNCINPEC) e Cambodian People's Party (CPP). O Príncipe Ranariddh, filho do Rei Sihanouk e membro do FUNCINPEC tornou-se primeiro ministro, e Hun Sen do CPP foi apontado como segundo primeiro ministro (OISHI; FURUOKA, 2003: 893).
4. Seguidores do antigo Partido Comunista do Kampuchea, que governou o país entre 1975 e 1979 liderado dentre outros por Pol Pot. Durante a década de 1990, subsistiu como um grupo empenhado em operações de guerrilha contra o governo.
5. Para mais informações sobre o caso do Camboja, ver Oishi & Furuoka, 2003.
6. A suspensão da ajuda externa para a China em 1989 foi consequência do Massacre de Tiananmen, e deveu-se em grande medida às pressões norte-americanas, como observamos no segundo capítulo. Devido a interesses econômicos e diplomáticos, foi retomada rapidamente em 1991. Ver FURUOKA, 2007b.
7. Índice utilizado para medir a situação dos direitos humanos. Dentro de uma escala estabelecida, quanto maior o índice, pior a situação dos direitos humanos.
8. Relatório anual da diplomacia japonesa publicado pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros (MOFA).
9. No momento da conclusão desta pesquisa, Ogata continuava na presidência da JICA. Entre 1991 e 2001, Ogata serviu no Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados.