ISBN 2236-7381 versión
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3° Encontro Nacional ABRI 2011 2011
Sistema tributário brasileiro e governança global
Lauriana de Magalhães Silva
RESUMO
As agendas políticas em matéria tributária sofrem influência direta do ambiente internacional. A menos que a opção política seja o isolamento, o envolvimento na governança global serve como um fator considerável a lidar. Estreitar laços a fim de aumentar a inserção em mercados na comercialização de bens e serviços demanda a simplificação dos sistemas tributários como um todo. A questão da adequação política tributária/interesses internacionais ultrapassa meras considerações legais. Ela se enquadra na visão política diante das motivações e consequências advindas da pressão exercida pelo meio internacional e as etapas de elaboração, de escolha e de implementação de políticas realizadas pelas autoridades tributárias do globo. Diante de tantas demandas, como o Brasil vem respondendo, do ponto de vista das políticas públicas em matéria tributária (e de seu sistema tributário), às referidas pressões? O presente trabalho, sem a pretensão de esgotar o tema, procura responder essa questão realizando a análise entre as modificações na legislação tributária brasileira e os desdobramentos da política externa referente ao período de adaptação à nova ordem global a partir dos anos 1990.
Palavras-chave: tributação - políticas públicas - política externa - governança
Introdução
O final da Guerra Fria marcou o triunfo do capitalismo como forma de organização da economia e trouxe, para a política externa brasileira uma série de desafios. A então chamada por Amado Cervo e Clodoaldo Bueno de "busca obstinada pelo desenvolvimento nacional"1, vigente durante o regime inaugurado a partir de 1964, passou a dar lugar, no início da década de 1990 a uma série de indefinições. E, nesse concerto, a política tributária passava a ocupar lugar de destaque por apresentar, no plano econômico, a expressão da pretendida abertura para fazer frente à demanda globalizante.
Em 2007, Reuven Avi-Yonah publicou um texto intitulado International Tax as International Law asseverando, em síntese, que as tendências presentes na legislação tributária dos países não ocorrem de modo isolado. Um determinado país não é inteiramente livre, segundo o professor, para estabelecer o regime tributário preferencial que pretender:
(...) the freedom of most countries to adopt international tax rules is severly constrained, even before enterin into any tax treaties, by the need to adapt to generally accepted principles of international taxation. Even if divergent rules have been adopted, the process of integration into the world economy forces change.
Nessa linha, haveria uma tendência a ser seguida que impele a tributação harmônica dos países.2 Em outras palavras, mesmo que o Brasil intentasse estabelecer um sistema tributário altamente discrepante dos demais países do mundo, aos poucos, a distorção tenderá a se amenizar pela via legislativa, a não ser que a opção política seja o isolamento.
A idéia defendida pelo professor Avi-Yonah segue a linha da tese sobre regimes de Stephen Krasner em International Regimes, na medida em que é possível admitir que a tributação, como reflexo dos desdobramentos políticos, segue rumos semelhantes aos regimes internacionais, pelo menos na seara normativa.3 Essa visão serve como fundamento para asseverar que a política tributária adotada por um país dentro das suas fronteiras é fortemente influenciada pela agenda econômica global.
Dentro dessa lógica, o presente trabalho realiza uma breve a análise entre as modificações na legislação tributária brasileira e os desdobramentos da política externa referente ao período de adaptação à nova ordem global a partir dos anos 1990.
1. O Estado normal e a Constituição de 1988
Admitindo os pressupostos teóricos apontados na introdução é possível asseverar que o Brasil, entendido como soberania tributária que busca se integrar ao novo contexto econômico possui relativa autonomia em assuntos tributários.
Isso porque a mudança de paradigmas emergente do pós-Guerra Fria impõe que o desenvolvimento das economias não ocorre a partir de uma atuação autônoma (ou autárquica) das soberanias tributárias, mas da ideia de integração e aumento da participação na economia mundial, agora não mais exatamente a cargo do Estado, como indispensável para que esse objetivo seja alcançado.
Do ponto de vista histórico, entendem Amado Cervo e Clodoaldo Bueno:
"A indefinição oriunda da coexistência paradigmática da política exterior brasileira, desde 1990, levou à agonia do Estado desenvolvimentista, à emergência do Estado normal e ao ensaio do Estado logístico".4
As opções de política pública brasileira na seara tributária não poderão ser analisadas, diante desse contexto, predominantemente divorciadas das pretensões dos mais diversos atores internacionais. Era o chamado Estado normal, resultado do atendimento ao contexto do endividamento externo da América Latina na década de 1980 e os seus condicionantes baseados na ideologia neoliberal.
Os agentes privados, diante do emergente paradigma do chamado Estado normal tomam o papel do então Estado desenvolvimentista, então base de uma modelo econômico em processo de esgotamento. A partir desse momento, caberá ao Estado o papel estabilizador, especialmente no campo monetarista e propulsor de uma série de reformas institucionais e, entre elas, as que dizem respeito à tributação.
Seu papel de então deve ser impor normas que não interfiram decisivamente na atuação privada ou que tenha efeitos mínimos na economia. Nesse passo, a reforma do Estado é "mais dependente das forças do livre mercado" que da atuação autônoma do Estado.5 Do ponto de vista tributário, cumpre apontar como diagnóstico dessa visão a adoção do princípio da eficiência também a orientar a administração tributária e o retorno ao debate em torno de uma reforma tributária que torne o Brasil "mais competitivo" em nível global.6
Quanto maior a abertura econômica pretendida por parte de uma nação, mais eficiente deve ser a estrutura institucional para que o fluxo de comércio (em sentido amplo - bens, capitais e serviços) seja de menor custo para o mercado mundial. Não se deseja um Estado passivo, mas que esteja realmente comprometido em gerar riqueza, permitindo, com menor interferência possível, a atuação dos indivíduos no desenvolvimento dos seus talentos com vistas ao bem estar. O discurso político no que tange à elaboração de políticas em matéria tributária é visivelmente fomentado pela pressão internacional e também interna por ajustes na economia.
Se um setor de uma dada soberania tributária é mais tributado que outro, aquele certamente não será, a priori, o foco de investimento, a menos que ofereça condições institucionais diferenciadas aos investidores ou os custos sejam mais atraentes de forma a compensar a tributação. Isso porque, em termos competitivos, os tributos, ao lado do grau de eficiência das instituições do Estado, representam custos que reduzem a margem de lucro - por parte do empresariado interno e também do internacional.
Maior abertura econômica por parte de um Estado significa, em política tributária, pouca tributação e uma estrutura institucional eficiente que propicie o fluxo de investimento (em sentido amplo - tanto direto, quanto indireto) a baixo custo para o mercado mundial. A tributação refletirá, a partir desse ponto, o desenvolvimento de um dado país na medida em que:
O estágio de desenvolvimento econômico de um país influencia a tributação na medida em que as economias mais evoluídas tendem a possuir uma base tributável mais diversificada e mais estável do que as economias em grau inferior de desenvolvimento.7
As mudanças em matéria tributária promovidas pela Constituição de 1988 foram tímidas do ponto de vista estrutural. A estrutura permaneceu a do período desenvolvimentista da década de 60 (o Código Tributário Brasileiro foi promulgado em 1967), e precisa de adaptações.
A questão é que a então intitulada Constituição Cidadã trouxe maiores responsabilidades para a consecução de um Estado de bem-estar. O sistema constitucional tributário, dado seu caráter intrinsecamente difuso entre os entes federados, não teria condições de ser suportar satisfatoriamente as necessidades trazidas pela nova Carta, a não ser pela majoração da tributação. Por essa razão, a carga tributária brasileira que estava em torno de 25% do PIB, com o novo ordenamento subiu para aproximadamente 30%.8
Se por um lado, do ponto de vista interno, a população clama pela expansão das atividades do Estado (e isso foi refletido no texto da Constituição), clamando pela eficiência da prestação dos seus serviços (maior e melhor oferta de serviços públicos, e consequente maior demanda por arrecadação) subsiste também o interesse eleitoral no sistema político (que procura salvaguardar esse bem-estar social com vistas às eleições), por outra via, do ponto de vista internacional, o fluxo financeiro será menor quanto maior a carga tributária existente em um dado país.9
Na intenção de fugir do ostracismo econômico, as nações passam por profundas reformas, embora haja resquícios da postura estatal intervencionista10 (como reflexo das demandas políticas internas). Desse modo, passo a passo, ele se retira da economia deixando de ofertar serviços de modo direto para exercer o papel de regulador.11
A organização do sistema tributário brasileiro, segundo as disposições da Constituição de 1988 se estabelece a partir de quatro pilares fundamentais: a) princípios fundamentais aplicáveis à matéria tributária; b) imunidades constitucionais c) distribuição das competências entre os entes da federação (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) e d) repartição das receitas tributárias, configurando o denominado federalismo cooperativo.
Os princípios tributários e as imunidades previstas no texto constitucional brasileiro têm por finalidade essencial orientar a atuação do Estado e dos indivíduos na medida em que evidenciam, na sua essência, a proteção contra o arbítrio estatal. Tal construção tem origem histórica, a partir da consagração dos princípios envolvendo a proteção à propriedade privada, igualdade, liberdade associação, expressão e de culto emergentes dos movimentos revolucionários dos séculos XVII e XIX na Europa.
A distribuição de competências, herdada predominantemente do período desenvolvimentista, segundo apontado acima, é orientada pela organização federativa baseada, basicamente, no interesse: se federal, da União; se regional, dos Estados da Federação e se local, dos Municípios. A par desse esquema está a repartição das receitas tributárias, base da cooperação na consecução dos objetivos republicanos brasileiros previstos na própria Constituição. Dessa maneira, o quantum de receita arrecadada por um ente federativo será dividido e destinado a outro ente da federação. É imperativa a divisão do produto arrecadado, sendo possível até mesmo a decretação de medida excepcional de intervenção entre os entes federativos se não for obedecida.12
Eis um (ou "o") dos grandes problemas para alteração da estrutura do sistema tributário: a repartição de competências e de receitas dentro do Estado brasileiro. Como o país vem lidando com a questão a partir das vicissitudes emergentes do pós-Guerra Fria?
Na prática, como explicitado, no início da década de 90, o Brasil não experimentou alterações substanciais na estrutura do seu sistema tributário.13 As demandas do então Estado normal se refletiram, de um lado, nas alterações de diversas normas infraconstitucionais como instrumentos para redução do papel do Estado na economia e atração de investimentos por intermédio da redução da carga tributária do imposto sobre importação. Por outro lado, se refletiram na tentativa de ajustar o país em vista do elevado impacto da inflação, utilizando, entre outros mecanismos a política tributária.
Assim, citem-se como exemplos dessa situação os planos de privatização das empresas estatais e também:
a redução dos prazos de recolhimento e indexação de tributos, ampliação da tributação ou aumento de alíquotas, (como no caso como no caso da renda agrícola e taxação de exportações e suspensão de todos os incentivos, incluindo os do Norte e Nordeste, com exceção daqueles que a Constituição garante para a Zona Franca de Manaus. (...) Além disso, uma grande tributação sobre as operações financeiras com a aplicação das alíquotas do IOF sobre operações em bolsa, compra e venda de ações, ouro e títulos em geral, além da própria caderneta de poupança, resultando em outros 3% do PIB.14
Posteriormente, com a estabilização monetária decorrente do Plano Real implementado em 1994, a política tributária sofreu também ligeiras alterações em seus contornos, mas a proposta de alterações da estrutura do sistema possuía termos mais concretos. Isso porque a tentativa de modernização do sistema tributário apresentada pela Comissão Executiva de Reforma Fiscal (CERF) não seguiu adiante, entre outras razões, em decorrência do impeachment de Fernando Collor de Mello.
No governo de Fernando Henrique Cardoso, a pressão tributária interna continua a se elevar com o alargamento da base de cálculo de PIS e Cofins e aumento do Cofins de 2% para 3%; elevação da CPMF de 0,2% para 0,38%; criação da alíquota de 27,5% do Imposto de Renda e aumento da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido de 8% para 9%.
Os impulsos por reforma apontam para a necessidade de se reestruturar o nível de responsabilidade da União na distribuição de recursos oriundos da repartição de receitas tributárias, vinculação de tais receitas e também a redução e mudança do contorno da carga tributária brasileira, excessivamente regressiva (isto é, pendente sobre o consumo).
Nessa via, foram apresentadas diversas propostas (oito, no total) no curso do governo de Fernando Henrique Cardoso, tendo por foco "simplificação do sistema tributário, o combate à sonegação, a diminuição do chamado "custo Brasil", além de permitir uma distribuição mais justa da carga tributária".15 Quanto ao setor externo, permaneceram as iniciativas de desonerar o chamado investimento de portfólio (ou no mercado financeiro, por assim dizer) aos estrangeiros.
2. O Estado logístico: mudança do perfil da tributação no Brasil?
Estado logístico, na visão de Amado Cervo:
"O Estado logístico, por sua vez, associa o elemento externo, o liberalismo, ao elemento interno, o desenvolvimentismo brasileiro. Funde a doutrina clássica do capitalismo com o estruturalismo latino americano. Admite, portanto, manter-se na ordem do sistema ocidental recentemente globalizado."16
A gênese desse paradigma resulta da "incoerência necessária" presente especialmente na postura política do governo de Fernando Henrique Cardoso. Essa "incoerência" era imprescindível para absorver as demandas políticas ainda oriundas do desenvolvimentismo nacional. Afinal, estabelecer um ambiente de reformas (tributária e administrativa, especialmente) implica em lidar com diversas exigências, entre elas, da classe empresarial brasileira (e demais setores) que se viu prejudicada com as mudanças trazidas pela abertura e subserviência da era Collor.
A "incoerente" postura política resulta no trabalho do Brasil em duas frentes: internamente, procurando manter a estabilização econômica e contornar os déficits da dívida pública mobiliária e, por outra via, tendo papel proativo buscando exercer a liderança econômica na seara internacional além de firmar sua postura em matérias como meio ambiente e direitos humanos.
Internacionalmente, o debate em torno das questões tributárias passou a se basear especialmente em relação à celebração de tratados contra a dupla tributação e à inserção por intermédio de acordos regionais, como o Mercosul.
Internamente, quanto à tributação, o governo de Luís Inácio Lula da Silva, procurou implementar (em parte implementou), reforma tributária, contando (pelo menos simbolicamente) com o apoio dos Estados Federais (movimentação decorrente da chamada Carta aos Governadores). Do ponto de vista do contribuinte, no entanto, houve continuidade da postura política em matéria tributária dada a elevada onerosidade.
Segundo dados da Receita Federal Brasileira, a carga tributária segue em escala crescente, tendo girado em torno de 34% do Produto Interno Bruto no ano de 2009.17 Esse peso é duramente suportado pelos contribuintes e se refere ao já noticiado "custo Brasil". A justificativa governamental é fazer frente às crescentes despesas públicas do Estado.
Na arena internacional, par da desoneração do investimento externo (especialmente em setores não diretamente produtivos da economia, propiciando a movimentação de capital especulativo) há a proatividade do Brasil em temas sensíveis em âmbito internacional e também em relação a sua pretensão de participar do Conselho de Segurança das Nações Unidas.
A grande dificuldade é admitir que carga fiscal a ser suportada pelos agentes econômicos não é opção para todos. O cidadão brasileiro médio, assim como as micro e pequenas empresas (embora estas tenham regime fiscal diferenciado) e o empresariado, em geral, suportam carga tributária proibitiva, segundo apontado acima. Tal fato implica na discrepância em desenvolver a economia a ponto de competir no mercado externo, diante da qualidade de serviços públicos (como segurança e educação) no Brasil seja sabidamente precária, tendo por consequência o desestímulo à acumulação patrimonial e a baixa qualificação.
A concepção de um Estado logístico não poderá ser seguida adiante sem que o país observe a eficiência da tributação e redução da carga tributária como um dos fatores imprescindíveis na composição de uma nova visão de desenvolvimentismo aliada ao liberalismo no plano externo.
Conclusão
É de se diagnosticar a partir do exposto o descompasso entre a realidade da implementação da pretensões reformistas em matéria tributária e o discurso político asseverado pelo Brasil na arena internacional. A população clama por reforma tributária abrangente que estabeleça padrão de eficiência no uso de recursos públicos pela oferta de qualidade dos serviços do Estado baseando-se na máxima "vale quanto pesa".
Essa busca pela eficiência na condução do patrimônio público é, de fato o pano de fundo para estabelecer a coerência entre o discurso defendido externa e internamente. Como uma economia que se mostra liberal ao exterior pode admitir carga tributária tão proibitiva a sua população sem atender as suas expectativas?
O Estado de bem-estar contido no texto constitucional deve, aos poucos, ganhar novos contornos para solução desse impasse. Somente a probidade e a eficiência poderão ser os alicerces de tal coerência. E, inclusive o discurso político levantado pelo Brasil no exterior devem servir para atingir o esperado.
Admite-se que a tarefa não é simples. O sistema constitucional tributário brasileiro é diversificado, a divisão de competências e a repartição de receitas tributárias são questões de ordem política bastante sensíveis. Talvez essa dificuldade represente o momento de a federação brasileira cooperar, rediscutindo o seu papel e buscar soluções a fim de representar, no exterior, com pureza, uma autêntica visão fundamentada no Estado logístico.
Bibliografia
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1. CERVO, Amado L. e BUENO, Clodoaldo. História da Política Exterior do Brasil. 3a. Ed. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2010. p. 455.
2. AVI-YONAH, Reuven. International Tax as International Law - An Analysis of the International Tax Regime. Cambridge University Press, 2007.
3. "Regimes can be defined as set of implicit or explicit principles, norms, rules and decision-making procedures around which actor's expectations converge in a give are of international relations. Principles are beliefs or fact, causation and rectitude. Norms are standards of behavior define in terms of rights and obligations. Rules are specific prescriptions of prespriptions for action. Decision-making procedures are prevailing practices for making and implementing collective choice." KRASNER, Stephen D. International Regimes. Massachussets: Cornell University Press, 1983. p. 2.
4. CERVO, Amado L. e BUENO, Clodoaldo. op. cit. p. 457.
5. PEIXOTO, João Paulo. Notas sobre a Reforma do Estado e Reforma Tributária. In: MORHY, Lauro (org) Reforma Tributária em Questão. Brasília: Ed. UnB, 2003. p. 94.
6. Modificação constitucional da Emenda Constitucional nº 19 como expressão do plano diretor de reforma administrativa de 1995.
7. HINRICHS, H. (1966), A General Theory of Tax Structure Change During Economic Development. Harvard University. Apud. VIOL, Andrea Lembruger. Reforma Tributária no Brasil: mitos e verdades. Disponível em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/Premio_TN/vpremio/financas/2tefpVPTN/VIOL_Andrea.pdf> Acesso em 29.06.2011.
8. "A sensação na sociedade, compartilhada por diversos especialistas, é que a Constituição criou um sistema de financiamento insuficiente para o tamanho do Estado nela definido." LIMA, Ediberto Carlos Pontes de. Reforma Tributária no Brasil: entre o ideal e o possível. Texto para Discussão nº 666. Brasília: IPEA, 1999. p. 5.
9. Este último ponto merece destaque por que a tendência das economias em abertura é diminuir a tributação sobre a renda e aumentar a que incide sobre o consumo, em contrapartida. YONAH, Reuven-Avi. Globalization and Tax Competition: Implications for Developing Countries. Cepal Review, n. 74. p.61.
10. A essencialidade ou não da interferência em setores da economia vai depender, em maior ou menor grau, das prioridades elencadas pelos setores políticos que interferem na seleção das áreas estratégicas do Estado.
11. Cite-se, por exemplo, a Reforma Administrativa no Brasil de meados dos anos 90, as privatizações e a criação de autarquias especializadas.
12. Vide arts. 34 e 35 da Constituição Federal de 1988.
13. Segundo o Prof. João Paulo Peixoto, "As propostas de reforma tributária, apresentadas ao Congresso desde o governo Collor, inserem-se neste contexto político e econômico. De lá até hoje, no entanto, nenhum governo foi capaz de implementar nenhuma delas". In: PEIXOTO, João Paulo. op. cit. p.101.
14. GAZETA MERCANTIL. Plano Collor. 17.03.1990. Disponível em: <www.rep.org.br/pdf/39-9.pdf> Acesso em: 29.06.2011.
15. AZEVEDO, Sérgio e MELLO, Marcus André. A Política da Reforma Tributária: federalismo e mudança constitucional. Revista Brasileira de Ciências Sociais nº 35. Disponível em: <http://www.anpocs.org.br/portal/publicacoes/rbcs_00_35/rbcs35_05.htm> Acesso em: 29.06.2011.
16. CERVO, Amado L. Política Exterior e Relações Internacionais do Brasil: enfoque paradigmático. Revista Brasileira de Política Internacional, jul-dez. Vol. 46, número 002. Brasília. Instituto Brasileiro de Relações Internacionais, 2003. p. 22.
17. BRASIL. Receita Federal do Brasil. Estudos. Carga Tributária Brasileira em 2009. Disponível em: < www.receita.fazenda.gov.br/Publico/estudoTributarios/.../CTB2009.pdf > Acesso em: 29.06.2011.