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3° Encontro Nacional ABRI 2011 2011
O Brasil na reunião ministerial de agricultura da OCDE, fevereiro de 2010
RESUMO
O presente trabalho busca analisar as posições do Brasil e as divergências que se evidenciaram no Encontro Ministerial sobre Agricultura da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE), realizado em fevereiro de 2010. O Brasil participou do referido encontro como observador (Enhanced Engagement Country) e manifestou discordâncias relevantes quanto às políticas agrícolas dos membros da OCDE. A retomada dos Encontros Ministeriais da OCDE, depois de doze anos, refletiu a demanda por ampliar os foros de coordenação referentes às preocupações em adaptar as práticas agrícolas aos padrões de sustentabilidade e segurança alimentar alem de preservar o crescimento econômico e do setor agrícola.
Palavras chave: OCDE; Agricultura; Política Agrícola Brasileira; Sustentabilidade; Segurança Alimentar
ABSTRACT
This paper seeks to analyze the positions of Brazil and the differences that were highlighted in the Ministerial Meeting on Agriculture of the Organization for Economic Cooperation and Development (OECD), held in February 2010. Brazil participated in the meeting as an observer (Enhanced Engagement Country) and expressed relevant disagreement with the agricultural policies of OECD members. The resumption of ministerial meetings of the OECD after twelve years, reflected the demand for expanding the forums of coordination regarding to concerns in adapting agricultural practices to the standards of sustainability and food security in addition to preserve economic growth and the agricultural sector.
Keywords: OECD; Agriculture; Brazilian Agricultural Policy, Sustainability, Food Security
1. INTRODUÇÃO
A Reunião Ministerial sobre Agricultura da OCDE, em 25-26 de fevereiro de 2010, em Paris, reuniu os ministros da agricultura de 31 países-membros da organização, além de representantes de países não membros - em caráter de inserção1, de engajamento reforçado2 e observadores3 - e outras organizações internacionais4. O objetivo era analisar desafios da agricultura nos próximos anos e definir diretrizes para a constituição de políticas que minimizem os efeitos das mudanças climáticas e ambientais na produção agrícola, e vice-versa. Reuniões dessa natureza não eram realizadas havia doze anos. A convocação refletiu a exacerbação das polêmicas sobre a sustentabilidade do desenvolvimento agrícola no modelo atual, diante dos problemas ambientais e das acentuadas flutuações de preços das commodities agrícolas, em especialmente em 2008.
O trabalho analisa as posições e divergências na reunião e procura relacioná-las com as mudanças no cenário econômico, social e ambiental nos últimos anos. O posicionamento do Brasil é de grande relevância, pela destacada dissonância de opinião com países-membros da OCDE e pela importância do setor agrícola no país e da atividade agrícola brasileira na economia mundial.
O trabalho foi realizado com base em documentos da OCDE e do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento do Brasil, notícias de jornais, bibliografia especializada e entrevista com autoridade brasileira do setor.
O texto está organizado em três seções. A primeira apresenta uma breve discussão sobre a OCDE e o papel desses encontros na organização. A segunda aborda as principais temáticas relacionadas à agricultura na atualidade, e como elas foram tratadas na reunião, destacando o posicionamento de alguns países, a fim de situar os pontos de divergência entre a representação brasileira e a política agrícola dos países-membro da OCDE. Por fim, apresenta-se a análise da posição brasileira.
2. A OCDE E A REUNIÃO MINISTERIAL SOBRE AGRICULTURA
A OCDE é uma organização dedicada a promover o crescimento econômico sustentado, por meio da cooperação e integração entre os países-membros, atualmente 34, além de cinco países com "engajamento reforçado" (enhanced engagement) e outros países que participam das reuniões como observadores.
Na Reunião Ministerial sobre Agricultura de 2010 destacou-se principalmente que o comércio será o garantidor do fluxo de alimentos entre as nações, nos anos futuros. Alguns países do G20 (que também são membros da OCDE ou que participaram da reunião) destacaram que mercados fracos e pequenos acabam por gerar instabilidade e volatilidade nos preços dos bens agrícolas e que apenas por meio de mercados amplos em volume e liberalizados economicamente é que se alcançará uma maior segurança alimentar. Por conta disso põe-se em questão a funcionalidade dos acordos de "regionalismos fechados", que a seu ver provocam mais desvio de comércio que criação de comércio.
Outro ponto de grande relevância no âmbito da OCDE é o papel das políticas agrícolas frente aos desafios ambientais. Destaca-se o papel do Estado como promotor de políticas que levem o setor agrícola a novas práticas sem prejudicar sua viabilidade econômica. Nesse ponto o posicionamento dos países foi claro e enfático no sentido da realização de reformas liberalizantes e promotoras de desenvolvimento do setor agrícola.
Nas primeiras reuniões ministeriais sobre agricultura (1987, 1992, 1998) os então países-membros da OCDE esboçavam intenções de adaptarem suas políticas às mudanças ambientais e comerciais. Comprometiam-se a intervir menos no setor e promover a transparência, de modo a facilitar a identificação de objetivos, custos, benefícios e beneficiários. Contudo, a OCDE vê que continua a haver grande disparidade entre a política agrícola dos países-membros. Alguns deles ainda praticam políticas de intervenção nos mercados agrícolas apontadas como responsáveis por distorções de preços e incentivos e prejudicam a ordem econômica, social e por vezes ambiental.
Além disso, a OCDE destaca instrumentos de política pública que podem ser usados pelos Estados como promotores de desenvolvimento no setor agrícola: políticas de crédito rural, investimento em capital humano e infra-estrutura, desenvolvimento de associações e cooperativas de produtores, dentre outros.
Os problemas decorrentes da tendência de forte alta e intensa volatilidade dos preços das commodities agrícolas a partir de 2007, com forte declínio no final de 2008, foram amplamente discutidos na reunião de 2010 e estiveram entre os fatores mais relevantes para sua convocação. A agressiva alta dos alimentos em 2007 foi estimulada, dentre outros fatores, pelo preço do petróleo (Gráfico 2.1) - base para insumos agrícolas, como fertilizantes e pesticidas, e combustíveis para maquinário de plantio e colheita. Houve também grande influência do aumento da demanda mundial e de problemas climáticos extremos, movimentos especulativos nos mercados de futuros - em que as commodities agrícolas são negociadas intensamente - estimulados também pela alegada destinação de terras e colheitas para a produção de biocombustíveis. A crise econômica de 2008, além de retrair o crédito, levou os investidores a procurar ativos de maior segurança, o que derrubou os preços das commodities agrícolas e dos alimentos (Gráfico 2.2).
Em meio a esses processos, a produção de biocombustíveis passou a ser largamente discutida. Além dos alegados benefícios ambientais, a depender da energia requerida para a produção de cada um deles, os biocombustíveis seriam uma proteção contra a tendência de alta do petróleo, mas à custa de uma possível pressão sobre os preços dos alimentos e das terras agricultáveis. Na reunião de 2010 foi recorrente a questão do trade-off entre produção agro-alimentícia e produção agro-energética, com grande discordância entre os países da OCDE e a política defendida pelo Brasil. Segundo projeções da OCDE o Brasil é e continuará sendo o principal mercado produtor e exportador de bicombustíveis, notadamente o etanol. De acordo com projeções dessa organização, em 2018 o país tenderá a exportar 12 bilhões de litros de etanol, o que corresponde a 90% das exportações mundiais do produto (Gráfico 2.4).
Contudo, há uma preocupação de que a expansão da produção de bicombustíveis ocorrerá em detrimento da produção de bens agro-alimentares, o que poderia agravar problemas de inflação e de insegurança alimentar. Para a OCDE, os aumentos de preços dos alimentos poderão ser de 10% a 20% em países de renda alta e de 40% a 60% em países de baixa renda.
Já no que tange à segurança alimentar, a OCDE em conjunto com a FAO demonstrou no estudo intitulado OCDE-FAO Agricultural Outlook 2009-2018, que cerca de um bilhão de pessoas hoje passa fome, e que parte considerável da população mundial vive abaixo da linha de pobreza. Uma elevação dos preços dos alimentos criaria graves problemas de insegurança alimentar. Além disso, uma elevação nos preços das commodities fatalmente levaria à incorporação de terras de qualidade inferior ("terras marginais"). Esse fato certamente causaria queda na produtividade média e redução de lucros ao setor produtivo, com conseqüente desincentivo ao aumento da produção e um custo sócio-ambiental crescente.
3. O POSICIONAMENTO DOS PAÍSES NA REUNIÃO
A análise das posições dos países foi feita com base em suas posições sobre sete dimensões temáticas, propostas pelos autores desse trabalho e apresentadas a seguir. As posições foram expostas nos documentos apresentados pelos países participantes (OECD, 2010a). Foi utilizado também o "Sumário dos Presidentes", (OECD, 2010b), relatório final que reúne os principais pontos debatidos na reunião, preparado pelos ministros dos países que a dirigiram5.
Para cada uma das dimensões temáticas, a Tabela 3.1 classifica as posições dos 24 países mais importantes, com o seguinte critério numérico: .
- 1 para grande ênfase;
- 0,5 para ênfase mediana; e
- - (0) para assuntos não tratados.
1. Mudanças climáticas: Essa foi a dimensão temática mais relevante, já que os 24 países foram praticamente unânimes em suas preocupações sobre o tema.
2. Segurança Alimentar: Também essa dimensão mereceu referências muito numerosas. Dados apresentados pela FAO em seus relatórios foram fundamentais para expor a gravidade do problema e de seus desdobramentos. O Brasil não deu ênfase ao problema em seu paper de posicionamento oficial.
3. Crises e Volatilidade: Esta dimensão se refere fundamentalmente aos impactos do comportamento de alta e volátil dos preços dos alimentos em 2007-08 e os posteriores desdobramentos da crise econômico-financeira de 2008 sobre a agricultura. Enquanto países como Turquia e Bélgica deram grande importância ao assunto - destacando a "fragilidade do sistema global de alimentos" frente às flutuações de preços -, Suécia e Chile não o abordaram nos papers.
4. Infraestrutura e P&D: A temática incluiu análises da pertinência da rede logística e da estrutura produtiva, além da importância da pesquisa científica e da tecnologia na superação de obstáculos à agricultura. Enquanto a maioria dos países - como Alemanha, Reino Unido, Bélgica, Chile, Argentina - vêem como vital a elaboração de soluções técnicas e tecnológicas, outros países - como Austrália e Brasil - vêm na infraestrutura um ponto importante para o aumento da eficiência da produção e comercialização dos bens primários.
5. Constrição de Recursos: Refere-se à escassez de recursos naturais. Muitos países enxergam com apreensão a questão da carência de recursos como água e solo agricultável. Alguns países, como Hungria, basearam sua atuação em evidenciar este problema, enquanto o Brasil não citou problemas nessa área.
6. Liberalização Comercial: Enfatizou-se fundamentalmente a importância de uma maior abertura do comércio internacional de bens primários. Sobre este assunto houve divergências categóricas entre os países. Enquanto França e Noruega se posicionaram contra a liberalização, já que para elas a agricultura tem uma lógica multifuncional e essencial na organização social do país, outras - Brasil, Argentina, Chile, Alemanha - apontam a liberalização como uma alternativa sine qua non aos problemas relativos à segurança alimentar.
7. Bionergia: Refere-se à ligação entre produção alimentar e a produção agro-energética, evidenciada pelas energias renováveis de origem agrícola. Enquanto países como Luxemburgo, Suécia e Brasil deram amplo destaque à importância dos bicombustíveis como alternativa energética válida e eficaz, outras nações vêm com ressalvas essa iniciativa, pelo risco de queda da produção alimentar.
O Gráfico 3.1 apresenta uma indicação de proximidade dos posicionamentos dos países nas dimensões temáticas indicadas na Tabela 3.1. Por meio do uso da técnica de escalonamento multivariado, buscamos representar espacialmente (em duas dimensões) esse grau de proximidade entre os posicionamentos.
Utilizando o programa SPSS da IBM®, obtivemos o escalonamento dos países por meio da interpretação da tabela 3.1. Utilizamos o modelo de escalonamento multidimensional (ALSCAL). Seu stress (medida de ajuste entre inputs e outputs) ficou próximo a 17%, o qual tem qualidade considerada entre "razoável" e "pobre" segundo a gradação de Kruscal, o que seria uma limitação à técnica. Entretanto o R2 ficou próximo a 0,8310, o que sugere que o modelo conseguiu capturar 83,1% dos dados originais, validando assim o uso da técnica.
Utilizamos a medição intervalar pela distancia euclidiana quadrática, mas sem fazer a padronização das variáveis, o que é uma limitação do modelo. A opção por proceder dessa forma decorreu de que a padronização inviabilizaria a representação gráfica da proximidade nas sete dimensões em conjunto.
A partir dos pontos acima destacados é possível ter uma visão panorâmica da proximidade entre as posições dos países nas sete dimensões. O Gráfico 3.1 mostra que o Brasil ficou relativamente isolado, o que é confirmado pela análise da posição brasileira apresentada na próxima seção.
4. A POSIÇÃO DO BRASIL
Por conta de sua capacidade agrícola e do potencial para biocombustíveis, o Brasil foi alvo de grande atenção na Reunião Ministerial de Agricultura da OCDE. A delegação brasileira, chefiada pelo Secretário de Produção Agrícola do Ministério da Agricultura, Edilson Guimarães, foi composta por representantes do MRE (Ministério das Relações Exteriores) e principalmente do MAPA (Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento).
Durante toda a reunião, o Brasil destacou os efeitos crise financeira de 2008 no setor agrícola e defendeu a adoção de políticas transparentes e neutras para minimização da intervenção governamental e aumento da concorrência de mercado. Esse gênero de políticas seria capaz, segundo a delegação brasileira, de evitar distorções no mercado e proteger a oferta de alimentos e preços adequados para os países consumidores. O Brasil destacou também a necessidade de investimentos na infra-estrutura, ao invés de gastos em subsídios e em suporte artificial dos preços.
Muitos países apoiaram a posição brasileira em favor da liberalização comercial, mas, de acordo com o assessor do MAPA Antônio Luiz Moares, estes países não adotaram uma postura tão incisiva "pela necessidade de resguardar os interesses "legítimos" de seus agricultores contra ameaças de ruptura social"
Segundo relatos do MAPA, a questão da compra de terras por estrangeiros (notadamente na África, Ásia e América Latina) foi objeto de preocupação no tocante à preservação de recursos naturais e por ser promotora de problemas sociais, para diversos países. Entretanto, o comunicado final da reunião se ateve apenas à definição do princípio do liberalismo.
Em outro debate polêmico a representação brasileira destacou a importância da produção de bicombustíveis e procurou reduzir a apreensão internacional quanto à existência de um trade-off entre alimentos e agro-energia e seus possíveis efeitos sobre o meio-ambiente, já que ambos são muito relevantes e há espaço físico para plantações com os dois propósitos. Para exemplificar, a delegação apontou que o Brasil conta com 100 milhões de hectares de áreas agricultáveis, aos quais mais 60 milhões podem ser adicionados com finalidade pastoril. Com isso, não haveria perigo de desmatamento nem de inflação nos alimentos por deslocamento do uso da terra para produção de etanol. Ademais a representação brasileira insistiu na necessidade de investimentos em P&D, principalmente em bicombustíveis da segunda geração, uma matriz energética limpa e renovável.
Apesar dos argumentos levantados pela delegação do Brasil, a maioria dos países membros da OCDE vê com ressalvas a questão (ver Tabela 3.1). Segundo o assessor Antônio Luiz Moraes, o tema foi uma das áreas sensíveis que levaram o Brasil a não subscrever o Comunicado Final da reunião6. Vale destacar que África do Sul, Argentina e Indonésia se alinharam com a posição brasileira e também não subscreveram o comunicado final - nas palavras do assessor, "por razões compreensíveis, os EUA são menos críticos em relação ao tema da agro-energia e têm uma abordagem crítica moderada quanto ao problema do aquecimento global"
O Brasil pouco tratou da constrição de recursos. Limitações derivadas da escassez nos recursos hídricos foram apontadas por muitos países nos papers e apareceram no comunicado final. Na questão climática, a representação brasileira buscou destacar a importância do investimento público e privado na promoção de pesquisas que desenvolvam plantações e raças mais bem adaptadas as novas condições climatológicas mundiais. O manejo agrícola e pastoril, o combate ao desmatamento e a engenharia florestal terão papel fundamental na mitigação dos efeitos agrícolas bem como na preservação do meio ambiente.
A representação brasileira destacou a necessidade de ajuda da OCDE para identificação e discussão de iniciativas que os governos poderiam tomar para mitigar adversidades na produção nos mercados agrícolas.
A avaliação da reunião, na visão do governo brasileiro, foi positiva no sentido de que "foi importante para reafirmar e atualizar princípios que haviam sido formulados na reunião ministerial anterior, com base na qual a OCDE desenvolve seu trabalho" e no intuito de "identificar os principais desafios atuais e futuros dos diversos países em relação desenvolvimento da agricultura, bem como orientar a ação da OCDE assinalando prioridades em coerência com o enfrentamento dos referidos desafios", nas palavras do assessor do MAPA, Antônio Luiz Moraes.
5. CONCLUSÕES
Quando atentamos para a questão ambiental e para a recente discussão acerca do desenvolvimento, vemos o quão importante é o papel da agricultura como atividade produtiva de grande alcance, na promoção do progresso econômico e social. Isso certamente tem impactos fundamentais na dinâmica internacional.
A Reunião Ministerial de Agricultura da OCDE dá um excelente quadro desse debate. Ela confere a possibilidade de estudar o tripé agricultura-economia-sustentabilidade, no contexto econômico-histórico atual e sob a luz do embate entre as posturas de atores em posições distintas no cenário internacional - a do Brasil e a dos países-membro da OCDE. Ao analisar a reunião, atentando para o fato de que o Brasil não subscreveu ao seu Comunicado Final, é possível apontar uma clara postura do país sobre seus interesses na área agrícola.
A forte presença dos princípios econômicos liberais, materializada na defesa do livre comércio multilateral e das "novas matrizes" agro-energéticas, evidenciam uma postura autônoma e de parcial desalinhamento com a visão da OCDE. A delegação brasileira defendeu liberdade de mercado para corrigir os problemas de escassez e garantir acesso aos alimentos e defendeu também que o trade off entre produção de bicombustíveis e produção de alimentos não existe.
No que tange a questão ambiental a posição brasileira foi clara. Políticas públicas adequadas e de investimentos em P&D, serão fundamentais no desenvolvimento de tecnologias capazes de superar os efeitos nefastos das mudanças climáticas.
Em suma, a delegação brasileira apresentou argumentos consistentes com sua visão - quando relacionados às políticas levadas a cabo pelo governo brasileiro - ainda que em dissonância com a maioria dos países-membro da OCDE. A não subscrição do comunicado final foi uma marca das discrepâncias entre as políticas da OCDE e dos países como o Brasil, o qual defendeu seu ponto de vista na reunião ao não realizar a subscrição. Isso possibilitou um melhor entendimento da posição do país em diversos aspectos que possam inter-relacionar a agricultura, o desenvolvimento e a sustentabilidade.
6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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1. O Chile, a Eslovênia e Israel participaram da reunião como países em processo de acesso - conjuntamente a Estônia e a Federação Russa - sendo que suas efetivas qualidades de membros só se deram meses após a reunião.
2. África do Sul, Brasil, China, Índia e Indonésia.
3. Argentina e Romênia.
4. Organização Mundial do Comércio (OMC), Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) e a Food and Agriculture Organization (FAO).
5. Os ministros da agricultura que tiveram a função de presidir a reunião foram: os ministros Berlakovich e Carter, respectivamente da Áustria e da Nova Zelândia.
6. As 7 variáveis são: Mudanças Climáticas, Segurança Alimentar, Crises e Volatilidade, Infraestrutura e P&D, Constrição de Recursos, Liberalização Comercial e Bioenergia. O gráfico foi elaborado com base na saída do SPSS para o modelo de escalonamento multivariado (Alscal) usando os dados da tabela 3.1. É importante aclarar que os dados não foram padronizados, tão pouco foram nomeadas as dimensões do gráfico, pois o intuito dos autores foi meramente possibilitar uma observação mais clara e direta de quais países têm posições relativas semelhantes no tangente às 7 variáveis da tabela 3.1.
