Print ISBN 2236-7381
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3° Encontro Nacional ABRI 2011 2011
A normatização da atividade paradiplomática: Brasil e Argentina em perspectiva comparada
Liliana Ramalho FróioI; Marcelo de Almeida MedeirosII
IUFPB
IIUFPE
RESUMO
A capacidade das subunidades dos Estados atuarem internacionalmente e firmarem acordos está condicionada, a priori, pelo direito interno de cada país. Em muitos casos a ausência de previsão normativa expressa não tem impedido o desenvolvimento da atividade paradiplomática, como ocorre no Brasil, mas argumenta-se que tal lapso serve para reforçar o monopólio do Estado sobre questões internacionais, restringindo as possibilidades formais de ação paradiplomática. Na ausência de leis que regulamentem a tramitação de acordos firmados no âmbito subnacional ocorre uma tolerância à paradiplomacia. Há quem defenda, portanto, a institucionalização desta atividade no Brasil para que se defina a inserção internacional de estados e municípios e garanta a sua legalidade. O objetivo seria tanto garantir a sustentação jurídica quanto potencializar a paradiplomacia. O presente artigo pretende analisar se a normatização da atividade paradiplomática resulta em um aumento na sua dinamicidade e se de fato garante autonomia aos entes subnacionais. Para tanto serão analisados comparativamente o caso brasileiro (não normatizado) e argentino (normatizado).
Palavras-chave: Paradiplomacia; Normatização; Brasil; Argentina
1. Introdução
As pesquisas que abarcam as mudanças no contexto internacional nas últimas décadas são recorrentes e tem proporcionado tanto reavaliações de temáticas tradicionais quanto a análise de novas questões desafiadoras para o campo de estudo das relações internacionais. Tais tendências transformadoras são verificadas na condução da política externa dos países, área concebida como a expressão do interesse nacional e que deve transitar, conforme concepções racionalistas, em instâncias acima da arena pública, cabendo ao Estado o papel de ator decisório preponderante e intermediador dos demais atores domésticos.
O novo contexto global, entretanto, tem proporcionado um aumento no interesse de participação direta dos atores internos nos assuntos internacionais, e no que concerne o ambiente governamental há uma tendência recente de atuação das subunidades dos Estados nacionais, a qual a literatura tem definido como paradiplomacia, e que resulta em dois amplos processos: (1) de redefinição dos paradigmas analíticos e construção de um novo aparato conceitual para lidar com o assunto, assim como (2) a formação de novas estruturas que sejam capazes de acomodar as demandas dessa verticalização das relações intergovernamentais (KUGELMAS & BRANCO, 2005).
Os estudos acerca da atuação externa dos governos não-centrais têm início, na literatura internacional, a partir dos anos 1980, momento em que foi elaborado o termo paradiplomacia1 para se referir à atividade internacional das entidades governamentais subnacionais. Apesar dos desdobramentos do conceito2, é possível considerar a paradiplomacia, de forma ampla, como o "envolvimento do governo subnacional nas relações internacionais, por meio do estabelecimento de contatos, formais e informais, permanentes ou provisórios, com entidades estrangeiras públicas ou privadas, objetivando resultados socioeconômicos ou políticos" (PRIETO, 2004, p. 251). Discordâncias também se verificam nas análises sobre os resultados das atividades paradiplomáticas e a forma de lidar com essas ações.
No âmbito do direito internacional, costuma-se ressaltar a questão da competência dos governos subestatais de celebrarem atos internacionais, já que os únicos sujeitos reconhecidos de direito internacional são os Estados e as Organizações Internacionais. A possibilidade dos entes não-centrais firmarem ou participarem de acordos dependeria, portanto, das condições determinadas pelo direito interno de cada país. Trata-se de uma questão que os Estados buscam solucionar internamente, seja por meios jurídicos ou políticos. Em determinados casos, como o brasileiro, não há previsão expressa em lei ou no texto constitucional sobre a matéria, no entanto, o país vem se adaptando ao aumento no volume dessas ações por meio de reformas na sua estrutura organizacional. Há entendimentos, entretanto, de que essas ações internacionais subnacionais deveriam constar no ordenamento jurídico com o intuito de formalizar e garantir a sua legalidade. Tal processo permitiria não somente uma maior dinamização da atividade paradiplomática, mas também evitaria conflitos de interesses entre o governo central e os governos subnacionais ao estabelecer expressamente as competências internacionais de cada esfera de governo.
O presente estudo objetiva contribuir com as investigações acerca da atuação dos governos subnacionais no âmbito da política externa dos Estados ressaltando, entretanto, a questão da formalização jurídica dessas ações. Busca-se verificar se a normatização da atividade paradiplomática resulta em um aumento na sua dinamicidade e se de fato possibilita maior autonomia aos entes subnacionais. Em grande medida, há o intuito de compreender qual o impacto da normatização para a paradiplomacia. Para tanto serão analisados comparativamente o caso brasileiro, como experiência de atividade paradiplomática não-normatizada, e o caso argentino, como experiência de normatização.
Neste trabalho será apresentado, primeiramente, o contexto geral brasileiro e argentino em que a paradiplomacia surge e se estabelece. Em seguida será analisado como a paradiplomacia em cada país evoluiu a partir dos seus cenários jurídicos e, por fim, apresentam-se as conclusões da pesquisa.
2. Paradiplomacia no contexto brasileiro e argentino
O avanço das atividades paradiplomáticas, conforme coloca Soldatos (1990), possui causas externas e internas. Externamente estaria ligado ao momento de interdependência global, à interdependência regional e aos incentivos de atores estrangeiros, como o contato de representantes diplomáticos de outro país com autoridades em todos os níveis de governo.
A globalização tem sido apontada como marco da projeção exterior subestatal. "Esse fenômeno, por si só, já explica o aumento do interesse em relações internacionais para diversos grupos na sociedade civil, bem como para as subunidades da federação" (PEREIRA, 2004, p. 151). As mudanças nos setores de comunicação e de transporte possibilitaram, além de reformulações nos padrões econômicos e financeiros mundiais, uma maior mobilidade de informação e de pessoas, facilitando a interação entre as diversas sociedades e trazendo novas problemáticas que transformam a dinâmica estado-cêntrica e facilita a pluralidade na condução da política externa. As estratégias econômicas, políticas e sociais elaboradas pelos países passam a ser afetadas por variáveis externas e isso limita a autonomia decisória do Estado, abrindo espaço para a atuação de outras instâncias. A internacionalização afeta as subunidades nacionais, o que desperta seu interesse pelo assunto. O processo de interdependência permite então que as arenas da política interna e externa tornem-se cada vez mais interligadas. Brasil e Argentina estão submetidos e são influenciados por este processo.
A integração regional também consiste em fator importante para a atividade paradiplomática. "A proximidade geográfica e demográfica, a interdependência ambiental, as afinidades culturais e a complementaridade econômica" incentivam a busca pela cooperação entre os Estados e atrai os entes subnacionais (SOLDATOS, 1990, p.48). O regionalismo permite uma maior aproximação entre os governos locais dos países, principalmente os fronteiriços, como se verifica nos acordos entre províncias bolivianas e os estados de Mato Grosso, Acre e Rondônia, ou ainda os projetos entre o Acre, Amazonas e Roraima com zonas limítrofes no Peru, Colômbia e Venezuela. Em relação ao Brasil e à Argentina, a aproximação regional no âmbito do Mercosul explica em grande medida o incremento da atividade paradiplomática entre os países. Em termos de cooperação inter-regiões ressalta-se o acordo Crecenea-Codesul, entre províncias argentinas e estados brasileiros3, e a Rede de Mercocidades, que reúne cidades dos países pertencentes ao Mercosul.
As causas internas da atuação subnacional, citadas por Soldatos, relacionam-se com as ineficiências do governo central em atender as necessidades dos entes internos. Tal problemática remete aos desafios que os governos centrais em sistemas políticos descentralizados enfrentam, tendo em vista as diferenças de interesses e de realidades das regiões nacionais, procurando incentivar a construção de um sistema cooperativo ao invés de competitivo. Entretanto, diante da ausência de mecanismos sensíveis às demandas locais e das assimetrias na distribuição dos recursos internos, os entes buscam inserir-se de maneira autônoma no ambiente internacional4. Este é o contexto verificado tanto no Brasil quanto na Argentina e pode ser explicado a partir dos seus processos históricos.
Ambos os países passaram pelo processo de redemocratização nos anos 1980 e pela abertura econômica e descentralização política nos anos1990, que passou a ceder maior autonomia aos entes subnacionais destes países. A conjuntura global do período era de crise econômica e os países em desenvolvimento são os mais afetados. Apesar das particularidades e intensidade de cada processo, os Estados sofrem com a crise da dívida e crise fiscal o que, aliado à disseminação dos preceitos neoliberais, incentiva políticas de desregulamentação, redução do papel do Estado, abertura econômica e descentralização administrativa. No intuito de cortar gastos, Brasil e Argentina transferem o ônus do desenvolvimento local aos seus entes subnacionais.
No caso brasileiro, a Constituição Federal de 1988 promoveu um incentivo indireto à paradiplomacia ao garantir a descentralização tributária, permitindo que estados e municípios administrassem suas receitas e despesas públicas, o que estimulou a busca por recursos estrangeiros. No caso argentino, a Reforma Constitucional de 1994 reconheceu expressamente os atores subnacionais argentinos como atores internacionais5. "Foi a partir deste acontecimento jurídico que se abriu para as unidades subnacionais a participação no conjunto da política internacional do país" (NATALIZIO, 2007, p. 50). O avanço dado à questão paradiplomática no ordenamento jurídico argentino pode ser compreendido a partir da particularidade do seu federalismo, que esteve marcado pelo antagonismo entre unitários e federalistas desde o Pacto Federal de 1831 e pela falta de convergência entre os interesses das províncias6. O contexto de democratização e descentralização a partir dos anos 1980 consubstanciou, portanto, a liberdade política há tempos almejada. As alterações na Constituição Nacional em 1994 apenas normatizaram uma tendência, tendo em vista que as reformas nas constituições provinciais já estavam acontecendo, inclusive com a incorporação da temática internacional nestas constituições: Río Negro (1988), Tierra del Fuego (1991), Jujuy (1986), San Juan (1986), Córdoba (1987) e Salta (1986). A normatização da atividade internacional provincial por meio da Constituição Nacional funcionaria, assim, até mesmo como uma forma de controle do Estado perante um processo que evoluía de forma independente (VIA, 2004; ESPOSTO, 2009; ROARK, 2010).
Nas próximas seções busca-se compreender como a paradiplomacia brasileira e argentina se desenvolvem a partir destes contextos.
3. A evolução da paradiplomacia no Brasil
A partir de 1980, em razão das transformações em curso anteriormente expostas, identifica-se com maior propriedade as ações internacionais dos entes subnacionais. Em 1982, com a eleição direta dos governadores, ocorre a primeira experiência de política externa federativa no Rio de Janeiro durante o governo de Leonel Brizola (1983-1986). A articulação internacional do governo foi proporcionada pelos contatos do governador, durante o exílio, com partidos europeus. Foi o primeiro estado a instituir um órgão para assuntos internacionais naquele momento. Outro marco ocorreu no Rio Grande do Sul, durante a gestão de Pedro Simon (1987-1990), quando foi criada a Secretaria Especial para Assuntos Internacionais.
No entanto, a nova Constituição de 1988 não normatizou a questão que, de fato, consistia ainda em matéria recente e marcada por casos isolados. O aumento gradual dessas práticas paradiplomáticas nos períodos seguintes é que permitiu o surgimento de movimentos a favor de uma reforma jurídica para a sua institucionalização. Em 2005, o Deputado André Costa (PDT/RJ) formulou Proposta de Emenda Constitucional (475/05) a fim de modificar o art. 23 da Constituição para permitir que os entes subnacionais possam "promover atos e celebrar acordos ou convênios com entes subnacionais estrangeiros, mediante prévia autorização da União". A proposta, entretanto, foi rejeitada pelo Relator Ney Lopes (PFL/RN) alegando sua inadmissibilidade e até o momento não foram sugeridas novas propostas de alterações jurídicas.
Assim, é de competência exclusiva ao Presidente da República celebrar atos internacionais, estando estes atos sujeitos a referendo do Congresso Nacional. O órgão competente do Poder Executivo para entabular negociações diplomáticas que tenham em vista a celebração de atos internacionais é o Ministério das Relações Exteriores7. Para outra autoridade assinar um ato internacional é preciso uma Carta de Plenos Poderes do Presidente da República, referendada pelo Ministro das Relações Exteriores8, o que demonstra o controle do Estado sobre essas atividades dos governos subnacionais. A única possibilidade de atuação internacional dada pela Constituição aos estados e municípios consiste na capacidade de firmar acordos financeiros externos, desde que tenham o aval do Senado Federal. As relações exteriores brasileiras permanecem, portanto, concentradas no ente central.
Embora a Constituição brasileira não permita a autonomia dos entes em relação às ações internacionais e o Itamaraty tenha elaborado pareceres contrários aos compromissos internacionais assumidos pelas subunidades, as atividades paradiplomáticas têm se incrementado (PRAZERES, 2004, p.298). Em pesquisa realizada por Lessa (2007), na qual analisa os atos bilaterais informais9 celebrados por sete governos estaduais e suas respectivas capitais, foram identificados 65 acordos internacionais assinados por estes entes10. No projeto investigativo de Brigagão (2005), que compreendeu o período de 2002 a 2005, também se verificou que dos 27 estados da federação brasileira, 19 já possuíam setores específicos de relações internacionais. Dos 16 estados das regiões Norte e Nordeste, o autor identificou apenas 7 estados com órgãos de relações internacionais11. No entanto, em 2010 foi possível identificar mais 5 novos estados na região que criaram instituições responsáveis pela área12. Tal contexto permite avaliar a dinamicidade paradiplomática dessas regiões e do Brasil apesar da sua não-normatização.
O Governo Federal tem se preocupado com essa movimentação subnacional e tomado medidas para se adequar à nova situação, no intuito de evitar desencontros com a política externa nacional. Em 1997, o Presidente Fernando Henrique Cardoso criou a Assessoria de Relações Federativas (ARF) junto ao Ministério das Relações Exteriores. Tal esforço foi aprofundado na gestão do Presidente Luis Inácio Lula da Silva que, em 2003, transforma a ARF em Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares e também cria a Assessoria de Cooperação Internacional Federativa da Casa Civil. Tais instâncias burocráticas carregam a missão de implementar uma diplomacia federativa cooperativa, que atenda as necessidades regionais e represente de fato os interesses convergentes nacionais. Há a preocupação ainda de aproximar o Itamaraty da sociedade e das instâncias estatais, o que permitiria controlar as atividades paradiplomáticas in loco, além de manter o órgão como ator preponderante nos assuntos internacionais do país (PEREIRA, 2004). Nesse intuito, foram disseminados até o momento oito Escritórios de Representação do Ministério das Relações Exteriores pelas regiões brasileiras13. O Governo busca ainda conscientizar as lideranças subnacionais da necessidade de comunicar antecipadamente os órgãos centrais sobre os atos internacionais a serem firmados. Tais atos seriam então formalizados pela União e inseridos nos acordos-quadro vigentes, colocando a unidade federada como um agente executor do acordo complementar. Entretanto, tal percurso formal nem sempre é cumprido. Como destaca Lessa, os entes federados costumam comunicar a União apenas após a assinatura do acordo, há casos ainda que os atos são firmados sem a existência de um tratado-quadro anterior, casos de duplicidade de ação, presunção de legalidade e de vinculação14. Relata-se ainda que os entes não-centrais costumam submeter textos ao Governo Federal por cortesia ou em caráter de urgência, inviabilizando intervenções (LESSA, 2007, p.137). Neste caso, cabe refletir se a normatização da paradiplomacia não evitaria tais problemas. A comparação com o caso argentino permitirá formular algumas conclusões sobre esta questão.
4. A evolução da paradiplomacia na Argentina
A principal questão a ser verificada para o caso da Argentina é se houve um maior incremento das atividades paradiplomáticas, com base no período anterior e posterior à reforma constitucional, e se as mesmas problemáticas enfrentadas pelo Brasil também se verificam em um ambiente paradiplomático normatizado.
Como exposto anteriormente, a particularidade do histórico do federalismo argentino trouxe as seguintes inovações para o texto constitucional em 1994: autonomia das províncias em assuntos internacionais e a possibilidade das mesmas criarem regiões para o desenvolvimento econômico e social. Esta última previsão reforça a integração subregional em curso15 e também favorece a paradiplomacia na medida em que as regiões argentinas passam a negociar em conjunto, canalizando seus interesses comuns e, especialmente, sobrepondo as diferenças político-partidárias em prol dos assuntos regionais (VIA, 2004, p. 16). Esta atuação conjunta é importante para evitar, inclusive, a concorrência entre as províncias por recursos externos.
Antes de 1994, as províncias já promoviam ações de caráter internacional por meio de uma plataforma regional: regiões como o NEA (Nordeste Argentino) e NOA (Noroeste Argentino), por exemplo, estavam inseridas nos Comitês de Fronteira, que consistiam em mecanismos voltados para a cooperação bilateral fronteiriça e que envolviam tanto o governo federal quanto as províncias. O início das atividades dos Comitês ocorre em 1985 com os primeiros encontros entre regiões argentinas e o Paraguai. O Noroeste Argentino, no caso, participa atualmente de dois comitês com o Chile e três com a Bolívia. Esta região possui os menores índices de desenvolvimento do país (abarca as províncias de Jujuy, Salta, Catamarca, Tucumán e Santiago de Estero) e a paradiplomacia aparece como solução à distribuição assimétrica de recursos e à falta de políticas do Estado para resolver a sua situação de marginalidade econômica (SAFAROV, 2009, p. 198). A província de Salta é a mais ativa desta região, regularmente visitada por embaixadores e que possui relações além-fronteira. Conforme dados do Conselho Argentino para as Relações Internacionais (2005), entre 1994 e 2005, a província de Salta firmou 39 instrumentos de caráter internacional. A província de Tucumán aparece como a segunda província com maior atividade e aumentou sua intensidade paradiplomática a partir da nova gestão em 2007: no ano seguinte sediou a 35ª Cúpula de Chefes de Estado do Mercosul e iniciou sua participação no Foro Consultivo de Municípios, Estados Federados, Provincias e Departamentos do Mercosul.
As províncias mais dinâmicas em outras regiões do país são Córdoba, Misiones, Rio Negro e Tierra del Fuego, Antártica e Ilhas do Pacífico. Córdoba possui uma agência de promoção de exportações (ProCórdoba) e trade centers espalhados em várias cidades do mundo: em 2007 exportou para 170 países e cerca de 1140 empresas exportadoras estão registradas no diretório de oferta exportável provincial (ARIAS, 2008). A província de Misiones é um "ator natural do processo de integração em razão da sua localização geográfica" e firmou alguns convênios com estados do sul do Brasil (COLACRAI, 2004, p. 327). A província de Rio Negro, por estar inserida na região da Patagônia, possui um alto atrativo turístico de maneira que entre 1994 e 2008 foram firmados 14 instrumentos de caráter internacional (CARI, 2008). Por fim, Tierra del Fuego, Antártida e Ilhas do Pacífico despertam o interesse de programas científicos e atividades logísticas na Antártida: entre 1991 e 2008 foram 20 instrumentos firmados (CARI, 2008a).
Em relação à esfera municipal, a paradiplomacia argentina também demonstra grande atuação: das 226 cidades participantes da Rede de Mercocidades, 83 são argentinas e 74 são brasileiras. Ou seja, as cidades argentinas representam 36,7% das cidades participantes. Estes números correspondem ainda, comparativamente, a 7,2% do total de cidades argentinas e 1,3% do total de cidades brasileiras.
Outros mecanismos de inserção internacional destes entes são os chamados acordos de irmanamento, amplamente difundidos no âmbito dos municípios brasileiros (LESSA, 2007, p. 107), e que visam o fortalecimento de vínculos externos com o "propósito de intercambiar experiências e conhecimentos que ajudem a solucionar problemas comuns e proporcionar o progresso por meio da realização de projetos conjuntos" (NATALIZIO, 2007, p. 65). O Ministério de Relações Exteriores da Argentina disponibiliza um banco de dados com os acordos de irmanamento firmados pelas províncias do país até 2006. O gráfico abaixo foi elaborado para indicar o número total de acordos firmados pelas províncias em cada ano. O principal intuito é perceber a variação na quantidade de acordos ao longo do tempo.
No gráfico são identificados dois picos: (1) de 1988 a 1990 e (2) de 1994 a 1998. A partir de 1994 há um pico de ascendência no número de acordos firmados até o ano de 1998, momento em que a Argentina se insere em grave recessão econômica. Após este período há uma alternância considerável nesta dinamicidade, o que pode estar relacionado tanto com o contexto interno e internacional adverso quanto com as limitações materiais e humanas16 da atividade paradiplomática argentina. O contexto de crise interna e internacional pode tanto favorecer quanto inibir a paradiplomacia. Pode favorecer na medida em que os entes subnacionais se empenham em buscar acordos internacionais para aliviar a crise e pode desfavorecer na medida em que determinados acordos podem se tornar insustentáveis financeiramente, promovendo retrocessos nas negociações. Tal parece ser o caso dos acordos de irmanamento, os quais se caracterizam, fundamentalmente, por programas de ajuda mútua.
A paradiplomacia argentina proporcionou, ainda, mudanças político-institucionais internas, seja no âmbito dos governos provinciais quanto no âmbito do governo central. Das 23 províncias do país foram detectadas seis17 que não fazem referência a alguma instituição local destinada a tratar de assuntos internacionais e outras duas18 em que não há referência a este assunto em suas constituições. Em relação ao governo nacional, verifica-se a criação de novos órgãos e a reavaliação de seus objetivos: em 1992 foi criada a Subsecretaria de Relações Institucionais dentro do Ministério de Relações Exteriores a qual visava "assistir, instrumentar e efetuar a coordenação entre o Ministério de Relações Exteriores e Culto e os organismos e autoridades dos distintos poderes do Estado" (COLACRAI, 2004, p. 322). A chancelaria argentina passou a tratar ainda de questões comerciais (Subsecretaria de Comércio Internacional), o que amplia seu controle sobre as atividades internacionais dos entes já que a maioria dos acordos são de origem financeira e comercial. Neste intuito, a Direção de Assuntos Federais e Eleitorais do ministério desenvolve diversos programas de auxílio às províncias: Programa 'Chancelaria no Interior', Programa 'Interior: Prioridade para Estrangeiros', Programa 'Agenda de Encontros Internacionais', Programa 'Exterior no Interior', Programa 'Comitês de Integração' e o Programa 'Irmanamentos' (PEROTTI, 2009). O Ministério de Relações Exteriores promove também encontros entre representantes provinciais e embaixadores argentinos alocados em países de interesse para as províncias.
5. Conclusão
A partir dos dados observados e da análise de pesquisas acadêmicas é possível tecer as seguintes conclusões sobre o impacto da normatização da paradiplomacia:
(1) Primeiramente cabe ressaltar que o interesse de normatização passa pelas particularidades históricas de cada país e que a falta de institucionalização não evita a atuação internacional dos entes. Como verificado, no Brasil há um incremento constante da paradiplomacia ao longo do tempo, no entanto, constata-se que a intensidade paradiplomática é maior na Argentina. Esta intensidade pode ser explicada por alguns fatores, tais como a evolução do seu federalismo ou o contexto interno e internacional favorável, mas a inclusão da questão no ordenamento jurídico também contribuiu para sua dinamização, como se observa no pico de ascendência de acordos de irmanamento a partir de 1994, no peso de participação argentina e brasileira na Rede de Mercocidades, nas reformas institucionais provinciais e nacional de maior alcance e na própria atuação individual dos entes subnacionais de cada país. O Estado de São Paulo, que é o mais representativo economicamente, possui uma atuação internacional tímida quando comparado com outros estados, como o Rio Grande do Sul, e um dos argumentos para explicar tal processo é exatamente a falta de motivação direta e o uso dos mecanismos diplomáticos do governo central (BRANCO, 2008). Em contrapartida, as províncias argentinas são favorecidas por um modelo que descentraliza essas ações.
(2) Por outro lado, os problemas enfrentados no ambiente normatizado e não-normatizado são bem semelhantes. Em primeiro lugar, há uma precariedade na formação de um banco de dados nas localidades, por conseguinte os documentos são dispersos e o registro e acompanhamento das atividades fica comprometido. Outra questão é a articulação entre governo central e entes subnacionais: além da tentativa de superposição do governo central perante os entes, persiste também a problemática do contato entre estes poderes ocorrer somente após os acordos terem sido firmados. Isto gera problemas de assistência, assessoramento e capacitação, resultando em um baixo aproveitamento técnico, financeiro, humano e logístico (PEROTTI, 2009, p. 108-109). A troca de experiências com a diplomacia estatal seria de fundamental importância para estes entes e esta ausência gera o isolamento deste atores ou mesmo dificuldades para montar e executar planos estratégicos (ZUBELZÚ, 2008). Desta forma, o protagonismo do Estado nacional persiste. Apesar do caso argentino indicar uma aparente coordenação entre governo central e subnacional, as ações internacionais também ocorrem mais por iniciativa própria do que por incentivo do Estado. No entanto, este tem se preocupado em participar e estar vinculado à execução destas ações, especialmente após a abertura proporcionada pela Constituição (PEROTTI, 2009, p. 116). Este perfil da paradiplomacia argentina demonstra que a normatização da mesma não significa a completa autonomia dos poderes locais e falta de centralização.
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1. O conceito de paradiplomacia é creditado aos cientistas políticos Panayotis Soldatos e Ivo Duchacek, cuja sistematização dos trabalhos ocorre em 1990 no livro "Federalism and International Relations: the role of subnational units".
2. Duchacek (1990, p. 16-27) indica três tipos de paradiplomacia, a saber: a regional transfronteiriça (contato entre unidades fronteiriças de países diferentes), a transregional (contato entre unidades que não fazem fronteira entre si, mas que pertencem a países limítrofes) e a global (contato entre unidades de países distantes). O autor ainda distingue outra forma de atuação dos governos não-centrais que não se confunde com o conceito de paradiplomacia: a protodiplomacia, que consiste na participação direta dos entes federados nas atividades internacionais, mas com o intuito de promover a sua independência. Para Duchacek, corroborado pela quase totalidade dos autores, a paradiplomacia envolve apenas os assuntos de low politics, não cabendo iniciativas dos governos federados acerca de temáticas que envolvem a segurança nacional. Nesse sentido, o autor denominaria a paradiplomacia como microdiplomacia, enquanto a macrodiplomacia consistiria na diplomacia tradicional dos governos centrais a respeito das questões estratégicas do país (p. 18). Gilberto Marcos Antônio Rodrigues (2004) costuma referir-se ao fenômeno como "política externa federativa" alegando que com esta terminologia o enfoque recai sobre os interesses e necessidades locais. Já o termo "diplomacia federativa" costuma ser utilizado pelo governo central brasileiro no intuito de demonstrar que a participação dos entes subnacionais na esfera internacional deve ser feita de forma articulada com as iniciativas da União.
3. O Crenecea inclui as províncias de Chaco, Corrientes, Entre Rios, Formosa, Misiones e Santa Fé. O Codesul inclui os estados do Mato Grosso do Sul, Rio Grande do Sul, Paraná e Santa Catarina.
4. Os interesses dos entes subnacionais na inserção internacional são econômicos (mercados, tecnologia e capital), culturais e políticos (estreitamento de relações).
5. A Constituição Nacional Argentina garante às províncias a capacidade de celebrar convênios e tratados desde que não afetem o crédito público, sejam compatíveis com a política exterior do país e que celebrem com conhecimento do Congresso Nacional.
6. A província de Buenos Aires, sede do governo central, concentrava as forças políticas unitárias e consistia na província mais desenvolvida e beneficiada pelos programas nacionais.
7. Decreto nº 2.246, de 06/06/1997, Anexo I, artigo 1º, III.
8. Divisão de Assuntos Internacionais do Ministério das Relações Exteriores.
9. O autor excluiu os atos multilaterais firmados no contexto do CODESUL/CRECENEA, em razão dos conteúdos serem voltados à questão da integração regional, e os convênios de irmanação, por consistir em declarações de intenções.
10. Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Paraná, Pernambuco, Rio Grande do Sul, São Paulo e Santa Catarina.
11. Os estados identificados foram: Acre, Amapá, Alagoas, Ceará, Pernambuco, Rio Grande do Norte, Sergipe.
12. Os estados identificados foram: Amazonas, Bahia, Maranhão, Pará, Piauí, Roraima.
13. Os escritórios estão localizados da seguinte maneira: Rio de Janeiro, São Paulo, Santa Catarina, Paraná, Minas Gerais, Rio Grande do Sul, Região Norte (com sede em Manaus) e Região Nordeste (com sede em Recife).
14. Duplicidade de ação ocorre quando há acordo-quadro vigente entre os países, mas as unidades federadas firmam outro acordo. Presunção de vinculação ocorre quando os atores paradiplomáticos entendem que o acordo produz efeitos jurídicos a partir da assinatura e que estariam automaticamente vinculados aos acordos firmados pelo governo central, não necessitando submetê-lo às instituições centrais.
15. Regiões como o NEA e o NOA já estavam formadas antes de 1994. Após 1994, surgem as regiões Central e da Patagônia. As províncias entraram em acordo com outras províncias nos últimos anos formando quatro regiões destinadas a promover a integração e o desenvolvimento.
16. As províncias sofrem com a falta de capacitação da sua burocracia para tratar de matérias internacionais.
17. Entre Ríos, Formosa, La Rioja, San Luis, Santa Cruz, Santiago del Estero. A pesquisa foi realizada no site das províncias.
18. Mendoza, Santa Cruz.