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3° Encontro Nacional ABRI 2011 2011

 

Meio ambiente e relações internacionais: uma discussão sobre a crise ambiental e a ausência de uma organização internacional para meio ambiente no âmbito das Nações Unidas

 

 

Paola Gonçalves Rangel do Prado Juliano

 

 


RESUMO

A crise ambiental permite uma ligação entre meio ambiente e relações internacionais uma vez que os problemas, ao ultrapassar as fronteiras territoriais estatais, necessitam de uma ação conjunta dos Estados e de outros atores. Existem respostas institucionais que resultaram de iniciativas multilaterais já estabelecidas ou ainda em discussão. O Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA); a Comissão de Desenvolvimento Sustentável (CDS) e Organizações não-governamentais (ONG's) nacionais e internacionais são bons exemplos de mecanismos de governança ambiental. Este artigo tem como objetivo geral compreender a questão ambiental nas relações internacionais, em particular as formas de gestão coletiva do tema. E, diante da demanda internacional por maior institucionalização da área ambiental, surge o que é objeto específico deste texto, o debate em torno do possível estabelecimento da Organização das Nações Unidas para o Meio Ambiente (ONUMA). É em torno deste recorte que se dá o questionamento central deste trabalho - a verificação da possibilidade e relevância (ou não) deste novo organismo.

Palavras-Chave: Crise ambiental; Meio Ambiente; Organizações Internacionais; PNUMA; ONUMA


 

 

Este artigo versa sobre o meio ambiente e as relações internacionais, tendo como objeto a discusso em torno da ausência de um organismo específico para meio ambiente nos moldes da Organização das Nações Unidas (ONU), a Organização das Nações Unidas para Meio Ambiente (ONUMA). Para análise do tema e objeto, será verificado o tratamento internacional dado ao meio ambiente e as formas internacionais de gestão coletiva existentes, como os regimes internacionais ambientais, os organismos internacionais e a governança global ambiental.

Esse tema se justifica no âmbito das relações internacionais uma vez que o problema, a solução e até a gestão se dão em nível global. Torna-se então essencial entender os conflitos, os arranjos institucionais - tanto formais quanto informais - e as negociações que emergem da gestão coletiva da crise ambiental. Dentre outros motivos, a evolução tecnológica, científica e industrial das sociedades mais modernas acelerou a degradação ambiental e colocaram em pauta a necessidade de preservação. O meio ambiente passou ser tratado como assunto de interesse nacional e internacional, nos programas políticos dos Estados e também no âmbito da sociedade internacional, o que desencadeou na proliferação de tratados e convenções internacionais (ALVES FILHO, 2008; GUERRA, 2006).

Às ameaças já existentes (em especial no pós-Guerra Fria) como terrorismo, violações aos direitos humanos, narcotráfico, tráfico de armas, conflitos étnicos, proliferação de armas nucleares, entre outras, adiciona-se à degradação ambiental (SENHORAS e VITTE, 2007; SENHORAS & MOREIRA, 2008, p.50). Coloca-se então a necessidade de tratar da cooperação nesta área.

 

A preocupação com meio ambiente, a crise ambiental e a gestão coletiva

A preocupação com a regulação do meio ambiente é fenômeno recente, os primeiros tratados internacionais de proteção da natureza e de regulação da caça de certos animais datam do final do século XIX e início do século XX. Segundo Senhoras e Moreira (2008), o interesse público e científico nas discussões ambientais tornou-se recorrente no século XX com a proliferação de organismos multilaterais como as Organizações Não-Governamentais (ONGs) e Organizações Internacionais Governamentais (OIGs).

É possível dizer que a crise ambiental relaciona-se com o comportamento dos homens e a forma com que estes lidam com os recursos naturais. A ligação entre meio ambiente e relações internacionais revela, segundo Barros-Platiau, Varella e Schleicher (2004, p. 102), a necessidade gestão coletiva da crise ambiental, uma vez que os problemas nesta área afetam diversos Estados e vão além das fronteiras nacionais. A origem da cooperação internacional para a preservação do meio ambiente se dá com a compreensão de que a utilização intensiva dos recursos naturais, a poluição da biosfera e as mudanças climáticas do planeta colocaram a humanidade em grave crise ecológica de âmbito global (SENHORAS & MOREIRA, 2008, p. 50).

A abordagem mais defendida sobre a crise ambiental se refere ao crescimento econômico junto com a exaustão dos recursos naturais. A International Union of Concerned Scientists (IUCS), por volta dos anos 1980, promoveu o documento World Conservation Strategy: Living Resource Conservation for Sustainable Development apontando a necessidade de conciliar a garantia de bem estar aos indivíduos e a conservação e utilização racional dos recursos naturais. Em 1983 foi criada pela Assembléia Geral da ONU a Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CMMAD), que fez críticas ao modelo de desenvolvimento adotado pelos países industrializados e o modelo não sustentável que estes promoviam às nações em desenvolvimento. O documento criado a partir da Comissão foi o conhecido Relatório de Brundtland, Nosso Futuro Comum, que reforçou o termo "desenvolvimento sustentável", conceito que resume a necessidade de atuar no presente sem comprometer as necessidades de gerações futuras (CMMAD, 1998).

É importante ressaltar aqui que o processo mais institucionalizado de debate sobre a questão ambiental iniciou-se na década de 1970, mais especificamente em 1972, na Conferência da ONU em Estocolmo, na Suécia. Este encontro marcou o início das discussões a cerca da mudança climática e os efeitos à humanidade, inserindo o problema como objeto de cooperação internacional. Em 1992 ocorreu a Cúpula da Terra, ou Conferência das Nações Unidas para Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD), no Rio de Janeiro, onde ficou conhecida também como ECO 92 ou RIO 92. Dando continuidade ao debate iniciado duas décadas antes, a Conferência teve como destaque, a consolidação do termo desenvolvimento sustentável. A ECO 92 foi o maior evento organizado pela ONU até aquela data, contando participação de mais de 172 países, milhares de jornalistas credenciados e mais de 1400 ONG's (UNITED NATIONS, 1992). Na seqüência, em 1997, ocorre a COP - 03, em Kyoto, no Japão, encontro que deu origem ao documento mais importante sobre meio ambiente até então: o Protocolo de Kyoto.

Ao verificar as tentativas de cooperação internacional na área ambiental, percebe-se o quão é global tanto o problema quanto a gestão. Barros-Platiau, Varella e Schleicher (2004, p. 105), destacam três perspectivas sobre a gestão coletiva da crise ambiental: governança global, regimes internacionais e as abordagens organizacionais.

Governança global e regimes internacionais são conceitos complementares. Parte do debate sobre esse assunto se dá na verificação da existência da governança na ausência de governo. James Rosenau e Ernst-Otto Czempiel (2000) em Governança sem Governo sugerem que o conceito de regimes internacionais seria menos abrangente que o de governança global. Stokke (1997, p. 30) define que o conceito de governança esta implícito na análise de regimes e é mais restrito que o conceito governança global. Rosenau e Czempiel (2000) afirmam que governança depende tanto de questões intersubjetivas quanto de constituições e estatutos formalmente instituídos. É possível dizer que governança aproxima-se do conceito de Hedley Bull sobre ordem mundial. De acordo com Rosenau e Czempiel (2000), a relação existente entre governança e ordem é que ambos são fenômenos interativos. A ordem é precondição e também conseqüência de governo. A ordem é estabelecida por meio da governança, que é, por sua vez, um mecanismo de ordem (BARROS-PLATIAU, VARELLA E SCHLEICHER, 2004, p. 106).

A discussão sobre as Organizações Internacionais (OI's) surge a partir da discussão sobre "governo mundial" e da possível necessidade de legalização das relações entre os Estados, em direção a uma centralização de poder. Katzenstein, Keohane e Krasner (1998) propõem que o estudo das instituições formais quer entender o que são as OI's e, que governança internacional, é o que estas organizações fazem. Tomando como base a ONU, os estudos dos processos institucionais das OI's procuravam entender como esses organismos são formados e funcionam.

Ruggie (1975) introduziu o conceito de regime internacional no debate das Relações Internacionais, definindo como sendo um conjunto de expectativas compartilhadas, regras e regulamentos, planos, entidades organizacionais e compromissos financeiros aceitos por um grupo de Estados. O autor apontou que respostas coletivas deveriam ser como padrões mais amplos e informais de comportamento estatal. Dentro desta perspectiva os regimes internacionais podem apresentar diferentes níveis de desenvolvimento institucional, ou seja, sua forma não é pré-definida e varia de acordo com a dinâmica da relação entre os Estados e do contexto histórico. Entre os conceitos sistema internacional e organismos internacionais existe um "espaço" que é preenchido pelo que se conhece como regimes internacionais (HAGGARD & SIMMONS, 1987).

Mesmo a teoria neo-realista de Waltz (1979) apontou que os Estados estão inseridos em um sistema internacional amplo, com regras implícitas e explícitas que podem modificar o comportamento estatal, ainda que este sistema internacional seja anárquico, sem autoridade central. A teoria de regimes internacionais surge quando abordagens realistas das relações internacionais passaram a não ser suficientes para explicar fenômenos internacionais (GRIFFITHS, 2004, p. 57-58). A idéia é que regimes poderiam interferir no poder do Estado e nos resultados internacionais de algum tema específico.

A definição de Krasner (1983) sobre regimes internacionais é clássica: são princípios, normas, regras e procedimento de tomada de decisão em torno dos quais as expectativas dos atores convergem sobre um dado tema das Relações Internacionais. Supõe alguma forma de regulação, um mínimo de aceitação por parte dos países e de obediência às regras acordadas por eles. Grupos de atores utilizam o regime para definir procedimentos, a partir de um consenso mínimo específico, onde a negociação faz parte de uma lógica cooperativa, cujo objetivo é a resolução de problemas. Quando princípios e normas tomam corpo de obrigações legais temos um regime. "(...) Mudanças em princípios e normas são mudanças do próprio regime (...)" (KRASNER, 1983, p. 04).

A outra forma de gestão é a Governança Global, que pode ser definida como as várias formas com que os indivíduos e as instituições, públicas e privadas, administram seus problemas comuns. Neste processo é possível identificar interesses divergentes e realizar ações cooperativas. Além de se referir a instituições e regimes formais autorizados a impor obediência, também se relaciona a acordos informais. No plano global a governança foi vista primeiramente como um conjunto de relações intergovernamentais, mas agora deve ser entendida de uma forma mais ampla, envolvendo ONG's, movimentos civis; empresas multinacionais; e mercados de capitais globais. Com estes, interagem os meios de comunicação de massa, que exercem grande influencia (COMISSÃO SOBRE GOVERNAÇA GLOBAL, 1996).

Segundo Keohane e Nye (2001) as instituições globais estão sobre um desafio. Um de seus problemas é a falta de legitimidade. Legitimidade implica que aquele que se sujeita a um processo de governança, o aceite como autoridade "correta". A legitimidade das instituições pode apoiar-se em tradições, símbolos ou eficácia. Nas sociedades democráticas, legitimidade também pode basear-se em procedimentos que são considerados suficientemente favoráveis, justos e participativos. Dahl declarou que "organizações internacionais não são e nem provavelmente serão democráticas" (DAHL, 1999, p. 32, apud KEOHANE E NYE, 2001, p. 01). Para essa "transparência" ser mais possível, seria necessário criar algo equivalente no âmbito internacional comparado às competências políticas nacionais.

A definição de governança global, segundo Smouts (2003, p. 237-240) pode ser Governança Corporativa (como o BIRD nos anos 1980); a Governança Multinível (como da União Européia) e a Governança sem Governo, que propõe a idéia de uma poliarquia. Outra abordagem seria a de que governança como um dilema, proposto por Keohane, sobre como desenhar instituições para desempenhar funções desejadas e ao mesmo tempo respeitar os valores democráticos em um mundo globalizado. A idéia de governança pressupõe um alto grau de capacitação dos indivíduos que estão sendo governados além da expansão de ideais democráticos (KEOHANE, 2001; BARROS-PLATIAU, VARELLA e SCHLEICHER, 2004, p. 114).

Os regimes internacionais ambientais surgem nas relações inter-estatais como uma necessidade de gerenciamento internacional para diminuir os efeitos negativos que ocorrem no plano global, pelo esgotamento dos recursos naturais, aquecimento global e de outros fatores de crise ambiental que afetam a vida. As instituições e procedimentos que se desenvolvem junto aos regimes internacionais sobre meio ambiente desempenham a função de reduzir os riscos e incertezas e de melhorar a qualidade e a quantidade de informação disponível aos participantes de uma ação coordenada (SENHORAS & MOREIRA, 2008, p. 57). Ribeiro (2001) aponta que os regimes internacionais relacionados ao meio ambiente estão em plena construção e por isso são limitados e pouco eficazes. Apesar disso, estes demonstram novas formas de lidar com a nova ordem geopolítica ambiental por meio de modelos de cooperação inter-estatal.

Sobre meio ambiente, é possível apontar algumas respostas institucionais em razão das iniciativas multilaterais já estabelecidas ou ainda em debate. De acordo com Barros-Platiau, Varella e Schleicher (2004, p. 114-115), destacam-se: O Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA); a Comissão de Desenvolvimento Sustentável (CDS) e a Organização das Nações Unidas para o Meio Ambiente (ONUMA); as respostas regionais e as iniciativas das Organizações da Sociedade Civil (OSC). Essas instituições foram criadas para trazer respostas às crises ambientais visando o estabelecimento de mecanismos de governança ambiental (CHURCHILL & UFSTEIN, 2000 apud BARROS-PLATIAU, VARELLA e SCHLEICHER, 2004, p. 115).

A OSC, em destaque as ONGs e as comunidades científicas, foram estabelecidas principalmente pela falta de capacidade do Estado soberano de agir eficazmente em todas as áreas, promovendo novos arranjos institucionais mais flexíveis, que englobariam atores internacionais emergentes (CHURCHILL & UFSTEIN, 2000 apud BARROS-PLATIAU, VARELLA e SCHLEICHER, 2004, p. 115). Destacam-se aqui organizações como a WWF e o Greenpeace.

 

Debate PNUMA - ONUMA

A Conferência de Estocolmo de 1972 foi a primeira a repercutir diretamente na formação de regimes internacionais ambientais. A conferência - além defender que princípios de conservação se incorporavam ao desenvolvimento, originando o conceito de eco desenvolvimento - criou, ao final do evento, o PNUMA, instituição da ONU que passaria a dialogar com as ONG's nacionais e internacionais sobre meio ambiente que apareciam já na época.

Mais tarde, a Conferência da ONU sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento ocorrida no Rio de Janeiro em 1992 tornou-se marco efetivo para a aceleração na assinatura de acordos internacionais ambientais, para a proliferação de instituições internacionais e agrupamentos de setores da sociedade civil e também para o surgimento dos fóruns paralelos às conferências-quadro de representação estatal, em um contexto internacional após a Guerra Fria (SENHORAS & MOREIRA, 2008, p. 60).

Em se tratando do PNUMA, desde os anos 1980, o programa já encontrava dificuldades para tratar de assuntos ambientais de forma centralizada e efetiva e, desde então, várias ONG's passaram a buscar apoio em outras agencias da ONU, como o Banco Mundial, a FAO, que também tratavam de questões ambientais.

O PNUMA não foi uma criação unânime: havia Estados favoráveis à criação de uma verdadeira organização do sistema ONU (o que não era o Programa) e outros críticos da nova iniciativa. Segundo Barros-Platiau, Varella e Schleicher (2004, p. 115), a controvérsia, embora simplificada pelo debate Norte-Sul, demonstrava interesses de origem econômica que dividiriam e concentrariam os subgrupos. A discussão ficou em torno de que o desenvolvimento dos países do Sul era a grande ameaça ao meio ambiente, e que os líderes do Norte tinham que fazê-los verificar as normas ambientais.

Então, a ONUMA teve sua iniciativa de criação fracassada e apenas o PNUMA foi criado, com sede em Nairóbi, local decidido após reivindicação dos países do Sul, que queriam manter controle sobre as atividades do programa. Os países nórdicos e os membros da atual União Européia (UE) almejavam uma iniciativa institucional, mas o restante dos países desconfiava da criação de uma instituição com objetivos ambientais construídos a partir da percepção do Norte.

Para Desai (2003), a origem conturbada do PNUMA fez com que o programa não conseguisse papel importante no cenário internacional uma vez que sua existência foi questionada e demorou a ser reconhecida pela comunidade internacional. Outro problema é que países do Sul, principalmente africanos, começaram a usar o PNUMA como fórum de debate deles, e, paulatinamente, programa foi dominado pelos países do Sul, perdendo apoio de países financiadores. De qualquer forma, a questão ambiental passou a ser tratada várias outras OI's (TOEPFER, 1998 apud BARROS-PLATIAU, VARELLA e SCHLEICHER, 2004, p. 116).

Após a ECO 92, o debate sobre a criação da ONUMA foi retomado, por uma iniciativa da França e da Alemanha, com proposta vinculada à OMC. No entanto, havia a preocupação de evitar transformar as questões ambientais em mercadoria. O exemplo GATT - OMC foi utilizado: o GATT, que era "só" um acordo, foi transformado em uma organização internacional, a OMC, mais forte e institucionalizada. Poderia ser feito o mesmo no caso ambiental.

A tentativa de esvaziar definitivamente a agenda da OMC relativa à questão agrícola e ambiental foi o maior ponto de discórdia entre a União Européia e países com grande importância ambiental, como o Brasil e a Índia. Destaca-se nesse ponto, que o Brasil criticou a formação de um novo organismo como o ONUMA, defendendo (junto a outros países do Sul), o fortalecimento da CDS no lugar da criação de mais uma OI. O Sul em geral, e o Brasil, em particular, defendeu a tese de que interessava a promoção do desenvolvimento para a garantia da proteção ambiental de maneira sustentada, e não apenas a criação de mecanismos pretendendo contrabalançar o poder da OMC e menos ainda de mecanismos repressivos e orientados, como um suposto Tribunal Penal Internacional Ambiental (TPIA) (BARROS-PLATIAU, VARELLA e SCHLEICHER, 2004, p. 117).

Em reunião da Assembléia Geral da ONU sobre a possível transição do PNUMA para ONUMA, representantes da União Européia promoviam a proposta de uma transição estável, do antigo Programa para uma instituição mais adequada nos moldes das Nações Unidas, com recursos previsíveis e com maior comprometimento dos países. Segundo informações da FBOMS (2007), a proposta era que o ONUMA fosse criado com base em um acordo intergovernamental, que forneceria as disposições básicas da organização e, além disso, não necessariamente seria formada pela totalidade dos membros da ONU. Jurgen Trittin (2005), Ministro do Meio Ambiente da Alemanha, nesta linha, criticou o PNUMA, acusando-o de muitas falhas, o que comprometeu a credibilidade da política ambiental internacional como um todo. Além disso, para a o governo da Alemanha, as altas demandas da Declaração dos Objetivos do Milênio e da Conferência de Johanesburgo somente podem ser alcançadas se a proteção ambiental global for colocada nas mãos de uma organização internacional com uma estrutura comparada as de organizações existentes em outras áreas mais políticas.

Os governos Francês e Alemão, principalmente, criticam que o PNUMA receba pouca atenção junto à ONU. Para os defensores da criação do ONUMA, as demandas ambientais atuais necessitam mais autoridade institucional. Chefes de Estado e Governo Jacques Chirac, Gerhard Schröder e José Luis Rodríguez Zapatero colocaram-se a favor da transformação do PNUMA em Organização das Nações Unidas para o Meio Ambiente (ONUMA), com a sede na cidade de Nairóbi.

Por outro lado, os países críticos à idéia de uma agência global com poderes para definir e aplicar leis ambientais defenderam que a ONU já possui um órgão regulador dedicado à questão, o próprio PNUMA. A resposta a esse argumento foi que o PNUMA não é eficaz. O texto apresentado por Chirac contém a proposta de transformação do atual programa da ONU para o ambiente em uma agência similar à Organização Mundial da Saúde (OMS), mais forte e reconhecida (POCOS-NET, 2007).

De fato, a criação do ONUMA, proposta pelo presidente da França, divide os ambientalistas. Alguns consideraram que seria útil para enfrentar os desafios da deterioração ambiental global; outros a viram como uma proposta redundante e uma manobra política de Chirac, com vistas às eleições gerais francesas.

Embora o presidente francês já tenha sugerido a criação da ONUMA em 2002, durante a Assembléia Geral da Organização das Nações Unidas, em Nova York, até hoje permanecem incertas quais as tarefas que essa entidade teria e que já não sejam assumidas por instituições multilaterais existentes, como o próprio PNUMA, o Grupo Intergovernamental de Especialistas sobre a Mudança Climática (IPCC), ou os diferentes secretariados responsáveis pela vigilância e administração das normativas internacionais, como o Protocolo de Kyoto ou o Convênio sobre a Diversidade Biológica.

A ONG Amigos da Terra não defende a idéia, apontando que uma nova agência internacional para a proteção ambiental não seria de fato útil, na medida em que existem propostas coerentes de política ambiental, mas falta a vontade dos centros de poder para realizá-las. Alguns analistas consideram que as organizações ambientais internacionais, entre elas o PNUMA, trabalham bem e precisam somente de um apoio decidido das instâncias políticas, especialmente nos países industrializados, como a França (GODOY, 2007).

Para outros ativistas, a ONU não conta com uma agência especializada no tema. O PNUMA é apenas um organismo intermediário, sem meios financeiros nem capacidade normativa. Para esses grupos, o mundo precisa de uma instituição internacional sólida, legítima e democrática, para impedir as guerras pelas fontes de energia, a privatização e a degradação ambiental alarmante. De certa forma, o tratamento disperso que recebe o meio ambiente resulta em um sistema de controle ambiental sem autoridade e muito fragmentado.

 

As vantagens institucionais da ONUMA

Embora a área ambiental seja circundada por diversas formas de gerenciamento, diversos países solicitaram a criação do ONUMA ao final da Conferência Internacional "Cidadãos da Terra", em Paris. O medo da crescente ameaça do aquecimento global levou vários participantes da conferência a apoiar a criação de um novo organismo de regulação e fiscalização dos países que adotam práticas que afetam o ambiente. O IPCC apontou, na ocasião, que a terra terá um aumento de temperatura de 1,8°C a 4°C no século XXI. Por decorrência disso, o mar terá um aumento de volume. As tempestades e tornados serão mais intensos e frequentes. O relatório afirma que ações rápidas e de extensão global são imprescindíveis.

O fim da bipolaridade Guerra Fria trouxe modificações profundas na ordem internacional. As organizações internacionais, em especial a ONU falharam na gestão de novos problemas e questões globais, desde segurança até meio ambiente, gerando a crise do multilateralismo (ROJAS ARAVENA e MILET GARCÍA, 1999; MURPHY, 2000, p. 790-792). É possível dizer que a crise do multilateralismo contemporâneo ocorre devido ao fato de que as OI's criadas não reagiram às mudanças internacionais recentes.

Do ponto de vista da abordagem regional, ou dos blocos, a questão ambiental foi tratada de maneira mais cuidadosa, tendo sido destacada como solução em fóruns internacionais, como a de Yale em 2003, a de Paris em 2004 e a de Viena em 2004, ou em blocos - como na União Européia - para evitar os entraves encontrados na cooperação internacional para a governança ambiental.

De acordo com Barros-Platiau, Varella e Schleicher (2004, p. 118), na América do Sul, há iniciativas menores, como a Estratégia Regional de Biodiversidade (ERB), dos países andinos; mas também sem resultados significativos. De forma geral, o debate e as ações sobre mudanças climáticas no continente ainda é fraco.

Dessa forma, percebe-se uma descentralização e fragilidade no tratamento ambiental parece justificar a criação de um organismo especializado para meio ambiente na ONU. Aqui, é importante lembrar-se da diferenciação entre regimes e organizações internacionais. Os regimes, como um conjunto de regras e normas aceitas pelos Estados, não tem a capacidade de agir; já as organizações podem responder a eventos, e até mesmo dar o suporte institucional a um regime.

A abordagem pró-ONUMA defende que a gestão coletiva da crise ambiental não está sendo completamente eficaz na prevenção e controle do problema. Conforme visto, a gestão ambiental internacional tem aparecido como um debate em destaque há pelo menos 40 anos e que o tripé - governança global, regimes internacionais e as abordagens organizacionais - surgiram como necessidade de administração internacional para diminuição dos efeitos negativos da questão do esgotamento dos recursos naturais, do aquecimento global e de outros fatores de crise ambiental que afetam os Estados e o Sistema Internacional (SENHORAS & MOREIRA, 2008, p.57).

Como os regimes ambientais e arranjos institucionais de meio ambiente encontram-se inseridos em um processo ainda em construção, é possível dizer que possuem pequena capacidade efetiva de normatização ambiental nas relações internacionais (RIBEIRO, 2001). Entretanto, a vocação cooperativa demonstrada nessas iniciativas dos Estados e da sociedade civil global poderia promover um ambiente favorável à criação de um novo organismo vinculado à ONU. No entanto, as respostas institucionais em razão das iniciativas multilaterais existentes como o PNUMA, a CDS, as respostas regionais e a proliferação de atores não governamentais, podem estar inibindo o interesse pela maior institucionalização da temática ambiental dentro do âmbito da ONU.

Entretanto, como os regimes ambientais (que são mais abrangentes) não possuem capacidade de agir e as organizações internacionais (que podem ser criadas pela existência destes regimes) possuem capacidade de servir como suporte institucional aos regimes e são dotadas de capacidade de resposta a eventos, pode-se dizer que a criação de um novo organismo específico e formalizado dentro da ONU poderia atuar de forma mais forte e legítima no sistema internacional.

Segundo Barbé (2001, p. 169), uma OI é uma associação voluntária de Estados estabelecida mediante um acordo internacional por três ou mais Estados, para a consecução de objetivos comuns e com uma estrutura institucional com órgãos permanentes, próprios e independentes dos Estados membros, e ser fundamentada na cooperação entre os Estados membros voltada para a satisfação de interesses comuns. Cervera (1991) ressalta que as características essenciais de uma OI são a internacionalidade e estrutura orgânica permanente. Nesse sentido, a proposta do ONUMA como uma organização internacional para a área ambiental está de acordo com as características que Barbé (2001) e Cervera (1991) destacam como importantes para um organismo internacional.

A ONUMA deveria ter uma base financeira estável, o que a colocaria em melhor posição do que o PNUMA para desenvolver regras adequadas para estabelecer um balanço entre a globalização da economia e a proteção ambiental global. Tal característica atende a uma das características essenciais que é possuir estrutura orgânica permanente, com burocracia independente, possuindo órgãos, pessoal e recursos financeiros e jurídicos dotados de certa permanência temporal, resultante da natureza estável e permanente de seus fins e objetivos. Isso diferenciaria a ONUMA das outras formas menos permanentes como as conferências internacionais sobre meio ambiente, por exemplo, que também são meios de cooperação internacional.

Atendendo às características de exercer desempenho de funções necessárias à existência da Sociedade Internacional, que não possuem uma correspondência territorial imediata ou direta, transcendendo as limitações que a divisão fronteiriça e estatal impõe a cada país, a ONUMA trataria da questão desenvolvimento sustentável, buscaria inibir as ameaças ambientais, como a perda da biodiversidade, a poluição da água e do ar, as políticas de consumo irracional e de produção não-sustentáveis, que são temas da agenda global. Da mesma forma, a organização poderia estabelecer programas para monitorar as mudanças climáticas e os desastres ambientais; trabalhar na prevenção de conflitos e gerenciar os pós-conflitos, em cooperação com organizações internacionais como, por exemplo, o Banco Mundial (BIRD), o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), o Fundo Mundial para o Meio Ambiente (GEF), assim como com os corpos competentes administradores dos acordos ambientais multilaterais (TRITTIN, 2005).

Além disso, a ONUMA possuiria relevância jurídica internacional à medida que os acordos de formação da organização seriam de caráter voluntário, de decisão comum de seus membros fundadores e adquiriria uma eficácia jurídica frente a terceiros, com ordenamento legal específico (CERVERA, 1991),

Se criada, a nova instituição enviaria recomendações políticas ao sistema da ONU, às várias estruturas autônomas que tomam decisões mediante acordos multilaterais ambientais, assim como às instituições financeiras internacionais. Teria, como pilar ambiental, os compromissos assinados no Rio e em Johanesburgo, buscando implementar e normatizar o desenvolvimento sustentável. Dessa forma, Trittin (2005) aponta que para o alcance desses ideais, seria necessário que esses compromissos fossem monitorados pela comunidade internacional. A ONUMA seria uma (ou talvez a mais) importante organização de desenvolvimento, apoiando países em desenvolvimento, particularmente através de medidas que promovam a implementação de políticas ambientais internacionais, nacionais e regionais.

Por um lado o PNUMA - considerado não eficaz, apenas intermediário, sem meios financeiros nem capacidade normativa - e por outro lado, criar-se-ia a ONUMA - uma OI de fato, um novo órgão com poderes reais de sanção contra nações poluidoras, nos moldes do que acontece com a OMS (GODOY, 2007; POCOS-NET, 2007).

Outro fator importante é que, apesar da proliferação de ONGs na área ambiental, a ONUMA como uma organização intergovernamental possuiria relevância jurídica internacional direta, tanto no que se refere a seu ato constitutivo como às suas normas internas e às normas que regulam suas relações com outros atores internacionais, o que as converte em sujeitos submetidos ao Direito Internacional Público (CERVERA, 1991). Nesse sentido, ela se diferenciaria de ONGs e demais atores transnacionais, os quais gozam de uma relevância jurídica internacional indireta, possuem recursos limitados e sofrem mais com o problema de falta de legitimidade (MINSGT, 2009, p. 176-181). Por fim, a ONUMA agiria junto aos regimes outras organizações existentes, desenvolvendo procedimentos sobre meio ambiente que buscariam reduzir os riscos e incertezas e de melhorar a qualidade e a quantidade de informação disponível aos participantes de uma ação coordenada (SENHORAS & MOREIRA, 2008, p. 57).

 

Considerações Finais - as dificuldades da ONUMA

Tendo em vista o breve debate exposto aqui sobre o posicionamento dos países em torno da questão ambiental, em especial da formação do ONUMA, o que se verifica é que a maioria dos países é contra a criação de tal organismo, o que torna o avanço nas discussões tenso e complicado. Ademais, apesar dos benefícios aparentes que a nova organização traria à gestão ambiental, o que se pode imaginar é o intenso embate entre os países sobre isso. Não é muito difícil concluir que, em virtude das dificuldades que os países encontram para tratar de questões ambientais e principalmente das questões relativas à ONUMA, estas seriam simplesmente transferidas para dentro do organismo. Ou seja, a relação entre esses mesmos países que hoje discutem - concordando e discordando - das possibilidades da transferência do PNUMA para o ONUMA, seria ainda mais tensa dentro do processo decisório do "quase futuro" organismo. Processo decisório este que, a com a concretização da nova organização, seria tão travado e dissonante quanto àquelas organizações da ONU existentes que tratam de temas "polêmicos" internacionais.

É claro que essa discussão se coloca de forma natural dentro da OI, uma vez que o caráter interestatal impõe esta condição a ela. Virally (1972) já apontava a dupla visão da organização internacional - externa e interna. A estrutura social (vista do seu interior) delimita e regula um jogo de forças, o que torna essa organização objeto de manipulação de parte dessas forças que tentam modificá-la para realização de seus objetivos. Como ator autônomo (vista do exterior), a OI comporta-se como uma força única, influenciando no jogo social e procurando orientá-lo para a obtenção dos seus próprios objetivos. Dessa forma, o caráter interestatal da organização ao elevar a instituição a um maior nível de legitimidade e reconhecimento no sistema internacional, também imporia limites de ação a ela - limites estes vistos em grande parte das organizações internacionais, principalmente as com impacto econômico, financeiro e de segurança.

Com isso, a proposta mais plausível seria a reforma do PNUMA, instituição já existente na gestão ambiental. O PNUMA aparece como um programa falho e ineficaz, não adequado ou capacitado para resolver as inúmeras demandas urgentes para a mitigação da crise climática. O fato é que a cooperação ambiental deve encontrar formas de amenizar o problema, e a reforma do PNUMA parece ser uma solução menos radical e impactante do ponto de vista da soberania dos países.

 

Referências Bibliográficas

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