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ISBN 2236-7381 versão impressa

3° Encontro Nacional ABRI 2011 2011

 

A America do Sul do governo Lula*

 

 

Rogério Santos da Costa

Doutor em Ciência Política - Política Internacional/UFRGS, Professor e Pesquisador do Curso de Relações Internacionais da UNISUL/SC, Este trabalho baseia-se em parte da Tese de Doutoramento do autor, defendida em 2010, com titulo: "A América do Sul do Brasil: a integração e suas instituições na estratégia brasileira no Governo Lula", sob orientação do Professor Dr. Marco Aurélio Chaves Cepik, E-mail: paralelosc@uol.com.br

 

 


RESUMO

O objetivo deste trabalho é apresentar e discutir o recente processo de integração na America do Sul a partir das instituições criadas e implementadas durante o governo brasileiro do presidente Luiz Inácio Lula da Silva. As instituições pesquisadas são a Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional da América do Sul - IIRSA, a Organização do Tratado de Cooperação Amazônica - OTCA, o Mercado Comum do Sul - Mercosul e sua ampliação à America do Sul, a Comunidade Sulamericana de Nações e depois a União de Nações Sul-americanas - UNASUL, com destaque para esta ultima e os diferentes temas que envolveram sua formação e trajetória durante o período. É possível constatar que o movimento de integração capitaneado no governo Lula possui especificidades de formação institucional que remetem a amplas possibilidades de aprofundamento e transformação da região num importante polo de poder no sistema internacional, ao lado de alguns limitadores históricos verificados em outros momentos de processos de integração na região.

Palavras-chave: Política Externa brasileira; América do Sul; Unasul; Mercosul


 

 

Instituições na integração sul-americana

Elegemos como instituições na integração sul-americana a IIRSA, a OTCA, a ampliação do Mercosul e seus acordos com a CAN, a formação da CASA e sua transformação em Unasul. em estudo. O que buscamos definir nas análises destas instituições é o tipo e a profundidade institucional, bem como a postura e a visão do Brasil sobre o papel que cada uma destas instituições tem para a integração. Além disto, destas características institucionais, de objetivos e da relação com a integração sul-americana, procuraremos definir comparativamente o novo, a inovação e a continuidade de postura do país diante deste novo processo de integração.

Esta análise será feita considerando referências sobre a temática, documentos oficiais das instituições, documentos analisados e alguns coletados por nós no Itamaraty em 2009, e entrevistas, estas principalmente para o caso da IIRSA. Teremos ainda algumas complementações, como o responsável pela Subsecretaria Geral da América do Sul, criada no âmbito do MRE no período

 

A iniciativa IIRSA1

A Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional da América do Sul - IIRSA foi lançada na I Cúpula de Presidentes da América do Sul que ocorreu em Brasília entre 31 de agosto e 1 de setembro de 2000, e aparece como uma das ações delineadas pelos Estados da região na Declaração de Brasília.

O Plano de Ação para a Integração da Infraestrutura Regional foi elaborado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID, em coordenação com a CAF, e este fato realça seu estigma de projeto de cunho neoliberal e de resultado do braço dos EUA na região, visão que se diz presente na Diplomacia do governo Lula. Do ponto de vista físico e espacial, a IIRSA previa a aplicação do conceito de Eixos de Integração e Desenvolvimento concebido por Eliezer Batist2, que fora Ministro das Minas e Energias e Presidente da Companhia Vale do Rio Doce no governo Goulart.  Segundo Couto, este conceito foi utilizado como modelo para a concepção do Plano Plurianual - PPA do Brasil de 1996-1999 e de 2000-20033. Este período coincide com a participação de um de nossos entrevistados, Ariel Pares, na coordenação das áreas dentro do MPOG que envolviam direta e indiretamente a consecução dos PPAs no Brasil, de onde aparecem os eixos de integração e desenvolvimento.4

Segundo Pares, a iniciativa foi impulsionada pelo Peru, pois a ideia de sua constituição culmina com a atividade desenvolvida através dos corredores bioceânicos executados entre Brasil - Chile e Argentina, e que tinha uma vertente Paraguai - Bolívia - Peru já em desenvolvimento.  A ideia de corredores bioceânicos é coincidente com o conceito de corredores de exportação5 verificado igualmente no seio da diplomacia durante o governo FHC.

Até 2003, a IIRSA passou por um período de estudos dos projetos e não avançou além da própria delimitação do que seriam as prioridades da iniciativa, muito em função da heterogeneidade dos projetos enviados e da dificuldade de se encontrar um norteador sobre integração e desenvolvimento para a América do Sul. Ressalta-se também, que este período coincide com mudança política no Brasil, o principal país da região, e que teria no ano de 2003 um conjunto de medidas econômicas para frear uma crise que se acumulara desde 1999 e se aprofundara durante o processo eleitoral de 2002.

Em 2004, ocorre a III Reunião de Presidentes da América do Sul, que culmina na Declaração de Cuzco, cidade do encontro, onde é lançada a criação da Comunidade Sul-Americana de Nações - CASA, momento em que é reafirmada a ênfase na integração física, energética e de comunicações originada na IIRSA. Além disto, deste encontro saiu a Agenda de Implementação Consensuada, estabelecendo a prioridade em 31 projetos da IIRSA, que deveriam ter suas implantações efetivadas de 2005 a 2010.

A IIRSA não possui um marco institucional intergovernamental, não há um Acordo ou Tratado desde a sua criação até a formação da Unasul. Do ponto de vista de perfil institucional, a IIRSA foi dividida em 4 instâncias com funções de coordenar e articular a iniciativa. O Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão brasileiro é responsável pela coordenação da IIRSA. Além disto, a institucionalidade da IIRSA passou por uma tentativa de criação de uma Autoridade que pudesse articular as ações, e, como apontou Pares, não prosperou.6

De uma forma geral, percebe-se que o movimento da IIRSA possuía um caráter de mercado e com controle muito grande das agências financeiras multilaterais. O contexto internacional e nacional era de limitação de recursos e de certa marginalização das grandes potências sobre as crises e dificuldades por que os países da região passavam, especialmente Argentina e Brasil, com sérias dificuldades de financiamento da expansão de suas infraestruturas. Neste sentido, é pertinente apontar como liberal o caminho adotado durante o governo FHC, lógica que foi mantida pela Diplomacia do Governo Lula em sua crítica à IIRSA, mas aí como um projeto neoliberal e com forte influência dos EUA via BID.

Com o desenvolvimento do governo Lula e de sua política externa, percebe-se que o BNDES passou a financiar projetos de infraestrutura por fora da estrutura da IIRSA. Depois de 2005, isto ocorre em conjunto com a CAF, marginalizando os projetos da IIRSA, deixando isolado o BID e criando o ambiente de incorporação da IIRSA na Unasul. Nesta ação do BNDES estão em conjunto diversas grandes empresas públicas e privadas com base no Brasil7.

Por outro lado, é de se notar que a falta de institucionalização intergovernamental (ou até supranacional) da iniciativa e seus métodos com cunho tecnocrata colocava à margem do processo as chancelarias dos países da América do Sul. Havia um caráter funcionalista para a iniciativa, mesmo que isto tivesse sendo feito sem qualquer institucionalização intergovernamental.

Com o governo Lula, as críticas à IIRSA soaram em torno de seu caráter neoliberal, com forte influência dos EUA via BID, e que reproduziam a ideia já citada anteriormente de corredores de exportação. Ou seja, tinha-se a reprodução das conexões da região com o exterior, mas não se tinham as possibilidades das conexões intrarregionais se fortalecerem e tornarem mais complementares as suas economias. Além disto, em nossa coleta documental no Itamaraty em 2009, colhemos duas correspondências muito pertinentes para a ideia de marginalização do Itamaraty na IIRSA em seus primórdios e que lhe valeram as críticas no governo Lula.

Acreditamos que estas correspondências indicam uma demonstração da localização à margem do processo por parte do Itamaraty à época, e o maior controle deste por parte do MPOG, em termos nacionais, e do BID e demais agências de fomento no desenvolvimento da IIRSA, em termos gerais. Neste sentido, entendemos como pertinentes as críticas e desconfianças do Itamaraty durante o governo Lula quanto à origem e encaminhamento da IIRSA, o que resulta numa busca constante pelo controle da iniciativa e o esvaziamento das agências nacionais e multilaterais de origem da mesma.

Com as críticas à iniciativa em mãos, o Itamaraty passa, durante o governo Lula, a agir para recuperar sua capacidade de implementação da integração física na América do Sul. Em 2007, iniciou-se gradativamente a incorporação da IIRSA à Unasul, o que se consolidaria em 2009 com a criação do Conselho de Infraestrutura e Planejamento nesta mais nova instituição de integração regional, em destaque mais à frente em nosso trabalho.

 

A OTCA

A Organização do Tratado da Cooperação Amazônica - OTCA é apresentada em nosso estudo em função da importância nacional, regional e internacional para a Questão Amazônica, da qual não poderá fugir ou marginalizar nenhuma estratégia de integração da América do Sul. A Questão Amazônica, por sua vez, está associada ao aparecimento das questões de cunho ambiental e do desenvolvimento sustentável na década de setenta, sob a alcunha de Ecodesenvolvimento - crescer sem destruir. Naquele momento começam a surgir rumores sobre uma possível internacionalização da Amazônia, ponto fundamental para o equilíbrio natural do planeta.

A resposta do Brasil e de países da região veio na forma do Tratado de Cooperação Amazônico (TCA), firmado em 3 de julho de 1978 pelos oito países que possuem território na região: Bolívia,  Brasil,  Colômbia,  Equador,  Guiana,  Peru,  Suriname, Venezuela.  Os objetivos do Tratado são dirigidos à preservação daquela região natural e o uso racional de seus recursos, ou seja, deveriam os Estados buscar o desenvolvimento sustentável da Amazônia. À época, o Brasil procurava dar ao Tratado e à cooperação amazônica uma configuração de integração regional, indicando intenção de liderança na América do Sul, o que foi rechaçado pelos demais países.8

Sem uma estrutura definitiva e, portanto, sem permanência, o TCA passa a ser mais um Tratado na existência dos Estados da região, e praticamente não é lembrado até o início da década de noventa, muito em função de uma secretaria pro tempore, e não uma secretaria permanente9. Em 1992, por ocasião do barulho provocado pela Conferência Rio 92 sobre o meio ambiente, o Brasil lança a iniciativa amazônica, com objetivo de dar seguimento aos objetivos de reafirmação da soberania na região. No momento seguinte, o lançamento da ideia da Area de Livre Comércio Sulamericana (ALCSA) novamente traz ao TCA a perspectiva da política externa brasileira de um Tratado com vistas à integração sul-americana.

Os acontecimentos em termos ambientais internamente e a crescente pressão internacional em vista da preservação da Amazônia aceleram a ação do Brasil na reativação do TCA, movimento que culminou na proposta do país para a sua transformação em Organização do Tratado de Cooperação Amazônica, a OTCA. Até então o TCA estava sendo uma ferramenta que ora servia para agregar os países do norte, ora como um aglutinador de integração de toda a América do Sul, projeto já presente na PEB desde o nascimento do Tratado. Há de se ressaltar que, dadas as dificuldades de consolidação desta perspectiva, o período de 1989 e 1994 é marcado pela separação da América do Sul dentro da estrutura do Itamaraty em dois departamentos, norte e sul.10

A emenda de efetivação da OTCA enquanto tal foi aprovada em 1998, e a Secretaria Permanente seria instalada no prédio do Itamaraty em dezembro de 2002, quando foi assinado o Acordo de Sede com o Brasil, cuja aprovação pelo Congresso só se deu em 2006. O período é particular na política externa para a América do Sul, pois em 2000 é anunciado o Plano Colômbia. Em 2002 é lançado o projeto SIVAM (Sistema de Vigilância da Amazônia), que retrata uma tentativa brasileira de efetivar a soberania sobre a região, e que, durante os primeiros anos do governo Lula, vai ser indicada como opção aos países da OTCA. Neste momento, uma mudança estrutural no Itamaraty daria a indicação da reorganização da sua estrutura interna para tratar a América do Sul de forma integrada, ficando a OTCA para as questões específicas da região Amazônica.

Dada a dificuldade financeira que sempre fez parte da história do TCA, reflexo da situação dos países membros, a sua transformação em organização dotada de personalidade jurídica própria daria a possibilidade de aportes extrarregionais de recursos para a efetivação de seus objetivos. Este movimento acaba sendo contraditório com o propósito inicial de fins da década de setenta de retirar a possibilidade de influência externa na Amazônia, na medida em que significa sujeitar o recebimento dos recursos ao enquadramento de projetos em diretrizes de financiadores de fora da região, normalmente de países centrais.

A OTCA é uma organização de caráter intergovernamental, contendo como órgão superior a Reunião de Ministros de Relações Exteriores, encarregado de decidir sobre seus principais rumos, tendo como procedimento de decisão a unanimidade. A estrutura permanente significaria uma maior autonomia relativa para a OTCA e seus objetivos em relação ao Brasil. No entanto, não significaria descontinuidade da capacidade de influência da política externa nos destinos da organização, dada a importância que o país percebe na organização.

Esta perspectiva foi o que procuramos perceber em nossa pesquisa documental no Itamaraty11. Duas grandes constatações ficam evidentes na análise dos documentos, em sua maioria comunicações entre o MRE e a Secretaria, primeiro a pro tempore e depois a permanente da OTCA. Por um lado, percebe-se que há um movimento muito maior de correspondências após a instalação da Secretaria permanente do que antes, e este período coincide com o início do governo Lula. É notório, da mesma forma, que, durante o período de 2003 até 2009, o Itamaraty deu um amplo apoio operacional para as atividades da OTCA, situação revelada nos inúmeros relatos de agradecimento da Secretária Geral da organização Rosalia Arteaga Serrano. A transformação institucional da organização, dando-lhe maior dinamismo e agilidade, e a ênfase do novo governo Lula na América do Sul, explicam este movimento. Por outro, de uma forma geral, é possível dizer que existe uma ampla capacidade e vontade do Brasil em controlar a OTCA, sua agenda e suas decisões, chegando ao ponto de imprimir-lhe retardamento de ações, como a aprovação pelo Congresso do Acordo de Sede, que trazia limitações de ação por parte da instituição.

Entre os anos de 2007 e 2008, vários comunicados foram enviados pelo MRE, Divisão de América do Sul, à Secretaria Permanente da organização, com observações de mudanças sobre documentos diversos como memorandos, comunicações, Projetos ou Acordos envolvendo a OTCA. Geralmente eram supressões de expressões em temas sensíveis e que diziam respeito ao controle e soberania da Amazônia. Dentre estes, podemos destacar supressões como: "bem público regional", "comunidade global", "mitigação da mudança do clima", dentre outros. Em alguns comunicados, o MRE reitera que o assunto em pauta é de alçada exclusiva das relações bilaterais ou então de órgão do governo brasileiro, sem necessidade de tratamento especial pela OTCA.

Desde abril de 2009, há um novo Secretário Geral da OTCA, Manuel Ernesto Picasso Botto, eleito por consenso entre os Estados-membros. Em agosto do mesmo ano, uma de nossas entrevistadas, Ely Arima Takasaki, representante do MPOG na IIRSA, salientou que, na semana anterior à entrevista, havia estado numa reunião de apresentação do novo Secretário Geral e de suas propostas para a OTCA, o que não ocorria desde 2005. Segundo Takasaki, a gestão anterior havia dado bastante ênfase no desenvolvimento do Turismo e a nova gestão enfatizava uma agenda ambiental com aspectos de infraestrutura, integração e participação do povo amazônico. Takasaki salientou que não havia até ali nenhum diálogo em termos de trabalho conjunto entre a IIRSA e a OTCA, o que pode estar demonstrando falta de articulação da diplomacia brasileira num projeto de integração sul-americano com articulação das instituições existentes.

Desta forma, para a OTCA é possível pensar que a diplomacia brasileira a auxilia e mantém, domina, impõe a agenda e o ritmo, e esteriliza qualquer indício de que possa ela ou o Brasil perder o controle sobre o espaço amazônico. Em relação à integração, ela é um ponto focal importante em termos da conexão norte da América do Sul, bem como no tratamento de temas sensíveis como o plano Colômbia, mas está longe de ser uma peça estratégica ativa numa ação de integração brasileira no subcontinente, até onde pudemos perceber.

Observando a lista de projetos em andamento na OTCA durante o período de 2004 a 2007, segundo Calderón12, é possível vislumbra uma referência das prerrogativas desta ação durante o governo Lula, ou seja, encontramos entre os financiadores o BID, mas não encontramos o BNDES. Talvez neste aspecto resida um padrão de comportamento da PEB em relação tanto à IIRSA quanto à OTCA, ou seja, o de isolamento de instrumentos de poder dos EUA na região e a busca de consolidação da liderança brasileira e, quiçá, de uma América do Sul como um bloco econômico. No próximo item, este tema volta à baila em função da aproximação do sul e do norte da América do Sul, mas sob a diretriz do livre comércio.

 

Ampliação do Mercosul e a aproximação com a CAN

A América do Sul passou a ser um grande foco das investidas brasileiras desde a década de setenta e oitenta com a aproximação com Argentina, a formação do Mercosul e sua ampliação, bem como a associação deste processo de integração com a Comunidade Andina de Nações - CAN. Este último movimento passa a ser o alicerce comercial para a formação da integração sul-americana, com a criação de uma grande Área de Livre Comércio da América do Sul, já pensada e externalizada em 1993, na primeira gestão do Ministro Celso Amorim.

A Argentina é, neste caminho, o eixo comum do discurso da política externa brasileira, reafirmado em FHC e Lula. A situação de antagonismo anterior ao período da década de setenta explica em parte esta linha, bem como a importância deste país na região e no mundo, em termos de sua capacidade política e econômica. Assim, é desta relação que surgem as premissas principais de formação da integração sul-americana.

O Mercosul é o ponto central desta relação e sua ampliação para todos os países da América do Sul o passo seguinte. No início da década de noventa, este movimento tinha um viés estratégico-energético importante, na formulação dos projetos de canalização do gás natural de Argentina e Bolívia para as necessidades brasileiras13. Em 1996 passaram a fazer parte o Chile14 e a Bolívia15, como membros associados, a partir da celebração de Acordos de Complementação Econômica no âmbito da ALADI. Este movimento é concomitante ao engavetamento da proposta de ALCSA levantada na gestão de Amorim durante o governo Itamar, por um lado, muito em função da pressão estadunidense que estava lançando o NAFTA e as tratativas iniciais da ALCA, por outro, a partir do estabelecimento da ideia de autonomia pela participação do governo FCH.

O movimento de ampliação do Mercosul continuou como foco da PEB, incluindo a busca de Acordo com a CAN, e que se intensificou em 1998 e 1990, mas acabou não se concretizando da forma que a diplomacia brasileira desejava. Desta forma, o Brasil passou a ampliar o Mercosul com base em acordos entre o Brasil e a CAN, que foi concretizado em 1999 e se configurou no primeiro feito pela Comunidade Andina em bloco.16

A ampliação do Mercosul teve continuidade já no governo Lula, pela associação com o Peru (2003)17, Colômbia, Equador e Venezuela (2004)18, com a mesma institucionalização de Acordos de Complementação Econômica no âmbito da Aladi. Em 2006, a Venezuela, concomitante ao processo de sua retirado da CAN, iniciou adesão plena ao Mercosul, muito em função dos acordos de liberação comercial que os países andinos estavam fazendo com os EUA. Este processo de adesão da Venezuela se desenvolveu desde então e aguarda, em 2010, apenas a ratificação do protocolo por parte do Paraguai, o que deve se dar proximamente e sem maiores problemas. A entrada da Venezuela no Mercosul é passo importante para o cercamento do Brasil na América do Sul, bem como inclui definitivamente um dos principais países da região andina, que tende a ser mais dinâmica que a área platina em termos de potencial de desenvolvimento nos próximos anos.19

Os acordos realizados na América do Sul possuem diferente relação espaço-tempo, o que significa situações de liberalização gradual, negociada e seletiva. A ampliação do Mercosul e sua transformação em uma grande Área de Livre Comércio na América do Sul está pressupondo a mesma flexibilidade do Mercosul original, a institucionalidade da ALADI, mas uma nova perspectiva em termos de gradualismo das liberalizações, bem como o fundamental cuidado com as assimetrias e setores sensíveis dos Estados menores. Neste sentido, há algo de novo neste processo de ampliação, resgatado em certo modo na análise da "crise do Mercosul" da primeira metade do novo milênio.20

A Declaração de Cusco, na primeira reunião de cúpula no âmbito da Comunidade Sul-Americana de Nações, em 2004, já previa esta convergência entre o Mercosul, a CAN e o Chile. Como resultado, as Secretarias Permanentes destas instituições e da ALADI foram instigadas a realizar trabalhos em diversas áreas com vista a um diagnóstico sobre a convergência dos diferentes esquemas de integração na América do Sul. As sínteses destes trabalhos passam a municiar os países da região objetivando uma ação na busca da integração regional, e estão concentradas em três grandes temas: jurídico-institucionais, comerciais e de assimetrias. No caso das assimetrias, ainda participam dos estudos as Secretarias da CAF, da CEPAL e da OTCA.

Interessante para a integração da América do Sul contida nestes trabalhos conjuntos é a experiência de supranacionalidade da CAN, que não teve muito sucesso em seu processo de integração, muito em função da debilidade econômica de suas economias e da falta de um país pagador que arque com os custos da integração como estratégia de logo prazo. Outra instituição interessante nestes trabalhos conjuntos é a OTCA, o que acaba colocando em pauta a questão Amazônica como questão sul-americana.

Salientamos que, na ampliação do Mercosul, uma implicação importante e um dilema com a regra da unanimidade é a maior dificuldade na tomada de decisão com um número maior de países. Pode-se perceber este dilema no próprio processo de negociação do Mercosul com 4 países, na OMC e até no Conselho da Liga das Nações, este que ficou paralisado em função de ter um número muito grande de países e uma regra da unanimidade. Por outro lado, superadas as divergências na negociação e efetivada a decisão, sua legitimidade tende a estar bastante fortalecida, o que é um dos pontos positivos desta regra. Porém, para que isto ocorra, será preciso uma aproximação mais real das posições e interesses entre o Brasil e os demais sócios, tendo este invariavelmente que assumir o papel de país pagador em prol da consolidação da América do Sul como um bloco econômico e polo de poder mundial.

 

Casa e Unasul

A Comunidade Sul-Americana de Nações - CASA é o resultado político da aproximação sul-americana que se fortaleceu na Primeira Cúpula de Países da América do Sul, em Brasília no ano de 2000, e que teve como braço de infraestrutura a IIRSA e como braço de comércio a ampliação do Mercosul e sua convergência com a CAN e Chile, processos apontados nos itens anteriores. Por sua vez, a conjugação de diversos aspectos pode explicar tanto a emergência desta Cúpula Sul-Americana, como também certa inflexão na política externa brasileira.21

De fato, o período de FHC até a crise do Mercosul e a referida Cúpula foi de tensão entre o Brasil e seu processo de integração com o NAFTA e a ALCA. O período de crise do Mercosul e de inflexão para a América do Sul é, da mesma forma, reflexo do aprofundamento da crise cíclica da economia capitalista que atingiu diretamente os EUA. Assim, o movimento de integração na América do Sul com a CASA e Unasul faz parte deste processo de anulação das investidas dos EUA na região, enfatizada no governo Lula após 2003. Aos poucos, a ALCA foi sendo abandonada e dando lugar ao encaminhamento da integração sul-americana, prioridade maior do novo governo e da nova fase da política externa brasileira, agora com muito maior autonomia, em comparação ao período de FHC, em que estava presente a ênfase na Diplomacia Presidencial.22

A CASA toma forma como um fórum de concertação política e foi a substituta das Cúpulas de Países da América do Sul que, em 2004, estava em sua terceira edição. De acordo com a Declaração de Cusco, os objetivos desta inédita concertação política sul-americana, a partir da convergência de interesses nas áreas política, econômica, social, cultural e de segurança, se circunscrevem tanto em potencializar as relações regionais quanto as negociações e projeções internacionais. Nesta intensificação de relacionamento, a Declaração guarda lugar especial para o reconhecimento das assimetrias existentes na região e da necessidade de tratamento especial a esta situação, bem como à coesão e inclusão social, marcas do governo Lula desde os discursos de sua campanha em 2002 até o último ano de mandato em 2010.

Além disto, os espaços sub-regionais de integração já existentes foram enfatizados como componentes indispensáveis para a concretização da integração sul-americana, e não a substituição pela CASA. Ao contrário, dada a falta de um Tratado Constitutivo, a institucionalidade desta iniciativa não passa das Declarações conjuntas e da convergência entre as instituições regionais existentes, incluindo então, o Mercosul, a CAN, a ALADI e a OTCA, com as suas Secretarias Gerais. O processo de comunicação e trabalho entre estas instituições foi o responsável pelos estudos de grande amplitude sobre a situação econômica, de comércio exterior e social dos países sul-americanos, diagnósticos que podem então servir de base ao enfrentamento das necessidades vitais da integração profunda.

Neste aspecto, a simples falta de uma institucionalização própria não foi empecilho para o movimento da integração sul-americana, sua expansão em fóruns com os países da África, da Ásia e Oceania e com países Árabes. Tampouco foi indicativo de que a integração ficaria apenas na retórica, pois este movimento acabou por culminar na efetivação da instituição de integração Unasul, nome sugerido pelo presidente da Venezuela Hugo Chavez, e que substitui o nome CASA, indicação do presidente do Peru Alejandro Toledo e adotado por Lula. Esta dinâmica da CASA foi implementada como resultado Reuniões de Chefes de Estado, de Reuniões de Ministros das Relações Exteriores e ministeriais setoriais até a conclusão do Tratado da Unasul.

Assim, na I Cúpula Energética realizada na ilha de Margarita, na Venezuela, em abril de 2007, foi lançada a União de Nações Sul-Americanas - Unasul, sucedânea da CASA. Mas não seria uma simples sucessão, ao contrário, no lugar de um fórum de concertação política, surge uma organização internacional. Este formato veio a se consolidar em maio de 2008 com a assinatura do seu Tratado Constitutivo pelos 12 países da América do Sul, que prevê em seu artigo primeiro a personalidade jurídica internacional desta instituição. O artigo segundo define o objetivo geral da organização:

A União de Nações Sul-Americanas tem como objetivo construir, de maneira participativa e consensuada, um espaço de integração e união no âmbito cultural, social, econômico e político entre seus povos, priorizando o diálogo político, as políticas sociais, a educação, a energia, a infra-estrutura, o financiamento e o meio ambiente, entre outros, com vistas a eliminar a desigualdade socioeconômica, alcançar a inclusão social e a participação cidadã, fortalecer a democracia e reduzir as assimetrias no marco do fortalecimento da soberania e independência dos Estados.

Não há nenhuma novidade na formatação institucional da Unasul, apenas o fato de que é uma instituição de integração de caráter intergovernamental com características de organização internacional. Assim, apesar de ser apresentada como uma instituição de integração sul-americana, seu Tratado constitutivo não observa nenhuma cláusula específica sobre liberalização comercial ou a formação de União Aduaneira, muito menos Mercado Comum. Desta forma, a Unasul é uma instituição de integração política "guarda chuva", no sentido de abrigar em seu seio, na forma de Conselhos, uma série de ações de integração que, somadas, formam uma América do Sul em integração. Neste âmbito estão as ampliações do Mercosul e sua convergência com a CAN e o Chile, a IIRSA, a OTCA e a aproximação energética que culminou com a Cúpula incorporada à nova instituição.

A Unasul tende a se configurar no eixo sobre o qual grande parte das temáticas da região passa a ser tratada. Assim, a instituição absorveu na sua criação o Conselho Energético, criou o Conselho de Defesa e o Conselho de Saúde, na Cúpula da Costa do Sauipe, em dezembro de 2008, e na Cúpula de Quito em agosto de 2009 absorveu a IRRSA atuando como Conselho de Infraestrutura e Planejamento, bem como criou o Conselho de Luta Contra o Narcotráfico, o Conselho de desenvolvimento social e o Conselho de Educação, Cultura, Ciência, Tecnologia e Inovação. Além desta estrutura, no âmbito da América do Sul também se formou o Banco do Sul, formado por Argentina, Brasil, Bolívia, Equador, Paraguai, Uruguai e Venezuela, instituição cujo objetivo principal é fazer investimentos de longo prazo na região com mais autonomia do BID e do Banco Mundial. O braço executivo e com contornos políticos é a Secretaria Geral, que paulatinamente vai se caracterizando como uma autoridade portadora da voz dos Estados membros externamente.

 

Considerações Finais: A América do Sul no Governo Lula

As linhas estratégicas da integração da América do Sul incluem uma vertente de infraestrutura, uma econômico-comercial e uma vertente política, com objetivo de potencializar a região e o país para uma capacitação autônoma de inserção num mundo cada vez mais multipolar em blocos. Em comunhão com esta estratégia, a política externa foi se orientando para contribuir na configuração desta ordem multipolar em blocos, atuando separadamente em foros internacionais, formando cooperações e Cúpulas com os países do Sul, bem como esgotando as possibilidades de efetivação de arranjos que não eram lhe favoráveis, como a ALCA e a rodada Doha da OMC. Agindo desta forma, uma frente integrava a América do Sul e potencializava a outra frente de formação do mundo multipolar em blocos que tende a realimentar a necessidade do fortalecimento regional. Há uma contínua redefinição da relação com os EUA, evitando o confronto direto, mas buscando anular a capacidade daquele país em interferir nas questões relevantes da região. A estratégia de integração do governo Lula é solidária com objetivos de médio e longo prazo, não intervencionista sem ser indiferente, objetivando o fortalecimento de sua posição regional e daí internacionalmente.

No que diz respeito à questão do papel das instituições neste processo, há que se delimitar alguns pontos importantes. A integração de infraestrutura muda de rumo, passa de uma ideia funcionalista, mas neoliberal, para se agregar ao projeto político da Unasul. A integração física e energética tem importância vital para as possibilidades de desenvolvimento do Brasil, para a complementaridade econômica e para a possibilidade de medidas compensatórias visando diminuição das assimetrias na integração, elemento este que é ressaltado em todos os momentos estudados. A OTCA e a questão Amazônica, por sua vez, são consideradas parte da integração sul-americana, mas há uma prática de controle absoluto da organização e das prerrogativas que teria de fazer projetos na região e com os demais países, objetivando evitar a ingerência de países extra-região. A aliança com a Argentina, daí ao Mercosul e sua ampliação é a linha de prioridade no âmbito comercial e econômico, funcionando como mecanismo de atração, bem como efeito demonstração em temas como a coordenação financeira, a exemplo do acordo de trocas comerciais com utilização de moedas nacionais no lugar do dólar. Por último, a Unasul é o pilar político onde estão se concentrando os esforços para impedir uma influência externa na região, bem como a instituição que abriga as demandas regionais que vão aparecendo em diversas áreas, da segurança à saúde. O ponto comum na ação relacionada às instituições é a necessidade de nunca perder o controle do processo.

Por último, é possível analisar o quanto a estratégia de integração do governo Lula está resultando na transformação da região num polo de poder no sistema internacional. As opções de cooperação e as cúpulas entre a América do Sul e outras regiões são significativas, e existe um processo de retroalimentação entre a inserção internacional do país e da região e as condições propícias para o fortalecimento da integração. Apesar de intergovernamental e com pouca densidade, a institucionalidade criada torna o processo constante, revisado e progressivo, criando a possibilidade de seu fortalecimento, lembrando idéias neofuncionalistas que prevalecem em muitos momentos na experiência europeia. A integração física, comercial e política tendem a construir um ambiente tanto de conflitos como de soluções, que indica um processo de busca contínua de resoluções regionais para problemas regionais, sem ou com poucas interferências externas, como já foi observado em alguns momentos.

No entanto, há que se considerar que a profundidade desta integração e seus vínculos institucionais não são suficientes para dar aos países membros uma perspectiva de oferta suficiente para lhes conter no processo e evitar a busca de outras opções de cooperação, uma volta ao passado. Se as condições nacionais e regionais mudarem, a integração não possui capacidade para manter seus membros integrados. Elegendo a integração física e a cooperação política e em matéria de defesa como mais consistentes, no restante do processo de integração é possível pensar numa repetição do Mercosul, suas potencialidades e limites, incluindo as institucionais. Numa perspectiva neofuncionalista, é possível que a necessidade de consolidação do polo de poder sulamericano leve os países da região, incluindo o Brasil, à buscarem formas de aprofundamento institucional e da integração num outro momento.

 

 

* Trabalho apresentado no III Encontro Nacional da Associação Brasileira de Relações Internacionais - ABRI, SP, 20/07/2011, IR 7.
1. Como auxílio de coleta de informações para este item, fizemos três entrevistas gravadas no dia 27 de agosto de 2009 em Brasília com pessoas ligadas ao Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão - MPOG, e que possuem algum envolvimento com a criação e/ou desenvolvimento da IIRSA. Nestas entrevistas, buscamos aspectos da criação e desenvolvimento complementar aos documentos e referências bibliográficas, bem como a percepção, deste órgão, das visões, ações e estratégias relacionadas aos comandos enviados e recebidos do MRE. Os entrevistados foram: 1) Leandro Freitas Couto (Referência: COUTO 27/08/2009), Mestre e Doutorando em Relações Internacionais na UnB, analista de planejamento e orçamento do MPOG, esteve envolvido com a IIRSA de 2002 a 2008, exercendo seu cargo na Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos (SPI) do MPOG; 2) Ely Arima Takasaki (Referência: TAKASAKI, 27/08/2009), coordenadora-geral do FOCEM e IIRSA no MPOG em 2009; 3) Ariel Cecílio Garces Pares (Referência: PARES, 27/08/2009), no Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, desde 1995, coordenou as áreas de desenvolvimento regional e meio ambiente, conduziu os primeiros estudos de planejamento territorial e a regionalização por eixos do País, para o PPA 1996-1999. Exerceu, de 1998 a 2003, a função de Diretor de Planejamento e Secretário Adjunto, na Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos (SPI), tendo coordenado a elaboração e o gerenciamento do PPA 2000-2003 e do PPA 2004-2008. Ocupou a função de Secretário de Planejamento e Investimentos Estratégicos de 2004 a 2007 e ex-coordenador da IIRSA. Ocupa, desde 2008, a função de Subsecretário de Ações Estratégicas da Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República (SAE/PR).
2. BATISTA, Eliezer. Infra-estrutura para o desenvolvimento social e integração da América do Sul. Rio de Janeiro: Editora Expressão e Cultura, 1997.
3. COUTO, Leandro Freitas. O horizonte regional do Brasil e a construção da América do Sul (1990-2005). Brasília-DF, Instituto de Relações Internacionais - UnB, 2006 (Dissertação de Mestrado), p. 58.
4. Silveira se disponibilizou a nos dar entrevista, a qual não se concretizou por dificuldade de agendamento.
5. Em ZUGAIB, Eliana. A hidrovia Paraguai-Paraná. Brasília, IRI/FUNAG, 2007 encontramos a ideia de que os corredores de exportação foram criados durante o governo JK e que, entre meados da década de noventa e o início do novo milênio, foi dando lugar ao conceito de eixos de desenvolvimento e integração. Apesar do conhecimento da autora, Diplomata de carreira e com larga experiência, acreditamos válida ainda a associação entre os conceitos de corredores de exportação, corredores bioceânicos e eixos de integração e desenvolvimento como alicerce de uma política de integração física "para fora", de exportação, e que seria questionada pela Diplomacia no governo Lula.
6. Idem.
7. LUCE, Mathias. "As empresas brasileiras e os desafios da integração regional". In: CEPIK, Marco Aurélio Chaves (Org.). América do Sul: economia e política da integração. Porto Alegre: Editora UFRGS/ Coleção Estudos Internacionais-NERINT, 2008, pp. 59-74. Aqui nos referimos aos exemplos identificados pelo autor, apesar de não concordarmos inteiramente com as teses de subimperialismo defendidas pelo mesmo.
8. ANTIQUERA, Daniel. A Amazônia e a política externa brasileira: análise do Tratado de Cooperação Amazônica (TCA) e sua transformação em organização internacional (1978-2002). Dissertação de Mestrado, Departamento de Ciência Política do Instituto de Filosofia e Ciências Humanas da Universidade Estadual de Campinas, UNICAMP, 2006.
9. O Projeto Calha Norte é visto como uma alternativa de controle regional que não seria dada ao TCA, por opção brasileira e em função de seus objetivos geopolíticos na América do Sul, conforme MIYAMOTO, Shiguenoli. "Geopolítica do Brasil: algumas considerações". In: CARVALHO, Leonardo Arquimimo de (Coord.). Geopolítica e relações internacionais. Curitiba, Juruá, 2002, pp. 59-78.
10. ANTIQUERA, op. cit.
11. Alguns documentos coletados encontram-se em Anexo ao presente trabalho.
12. CALDERÓN, Andrés Fernando Piedra. La Organización del Tratado de Cooperación Amazónica y la consolidação del processo de integración sudamericano. Porto Alegre, PPG em Ciência Política - UFRGS, 2007 (Dissertação de Mestrado), p. 98.
13. HOLANDA, Francisco Mauro Brasil de. O gás no Mercosul: uma perspectiva brasileira. Brasília: Funag, 2001.
14. "CE-35 MERCOSUL-Chile: O ACE-35 é um Acordo de Livre Comércio assinado em 25/06/1996 e em vigor desde 01/10/96. O Acordo teve por objetivo o estabelecimento, no prazo máximo de 10 anos, de uma zona de livre comércio entre as Partes. Na Reunião da Cúpula do MERCOSUL, realizada em Tucumán, Argentina, no dia 1º/07/08, foi adotada Declaração a respeito do tema". BRASIL. MRE - MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES. Acordos do Mercosul no âmbito da ALADI. 2010. Disponível em: http://www.mercosul.gov.br/principais-tema-da-agenda-do-mercosul/acordos-do-mercosul-no-ambito-da-aladi-1/. Acesso em: 23 jul. 2010.
15. "ACE-36 MERCOSUL-Bolívia: O ACE-36 MERCOSUL-Bolívia é um Acordo de Livre Comércio assinado em 17/12/1996 e em vigor desde 28/02/1997. À exceção dos produtos constantes dos Anexos 05 e 06 do Acordo, todos os demais contam com 100% de margem de preferência desde 01/01/2006. O Anexo 05 lista 650 produtos que só serão completamente desgravados em 2011, e o Anexo 06, outros 29 produtos que só serão plenamente liberalizados em 2014". BRASIL. MRE, 2010, op. cit.
16. MELLO, Flávia de Campos. Regionalismo e inserção internacional: continuidade e transformação na política externa brasileira nos anos 90. São Paulo, PPG Ciência Política - USP, 2000 (Tese de Doutorado), pp. 189-190.
17. ACE-58 MERCOSUL-Peru: O ACE-58 é um Acordo de Livre Comércio, assinado em 30/11/05 e em vigor desde 01/01/06. As listas de concessões agrupam Brasil e Argentina bilateralmente (desgravação total até 2012) e listas especiais para o Paraguai (até 2012) e Uruguai (até 2011). As concessões do Peru possuem prazos de desgravação mais longos que os concedidos por Brasil e Argentina (até 2014). Para produtos sensíveis, existem tabelas de desgravação intermediárias para os anos de 2014, no caso de Brasil e Argentina, e até 2019 no caso do Peru. Brasil. MRE, 2010, op. cit.
18. ACE-59 MERCOSUL-Colômbia/Equador/Venezuela: O ACE-59 é um Acordo de Livre Comércio assinado em 18/10/04 e em vigor desde 02/02/05. O programa de liberalização comercial possui ritmos e prazos de desgravação diferenciados, com concessões maiores para os países andinos, Paraguai e Uruguai. Os cronogramas de desgravação compreendem: i) cronograma geral (programas de desgravação de quatro, cinco, seis, oito, dez e doze anos); ii) cronogramas para produtos do patrimônio histórico (programas de desgravação de um dez anos) e iii) cronogramas para produtos sensíveis, que podem ser ou não do patrimônio histórico (programas de desgravação de doze, treze e quinze anos). BRASIL. MRE, 2010, op. cit.
19. Vizentini, 2003a, op. cit.
20. BATISTA JR., Paulo Nogueira. "A América do Sul em movimento". Revista de Economia Política, vol. 28, nº 2 (110), abril-junho/2008, pp. 226-238, p. 231.
21. VIZENTINI, Paulo G. Fagundes. Relações internacionais do Brasil: de Vargas a Lula. São Paulo, Fundação Perseu Abramo, 2003, p. 204.
22. Idem, p. 209.