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ISBN 2236-7381 versión impresa

3° Encontro Nacional ABRI 2011 2011

 

A (des)governança norte-americana e seu impacto na governança global*

 

 

Diego SantosI; Tatiana TeixeiraII

IDoutor em RI (PUC-RJ) e professor de RI (PUC-RJ), E-mail: dsvj1408@terra.com.br
IIDoutoranda em Ciência Política (Iesp/Uerj), E-mail: tatianat19@hotmail.com

 

 


RESUMO

Após as discussões acadêmicas da década de 1990, a retomada do debate sobre governança global talvez possa ser considerada um sintoma dos atuais rearranjos no xadrez internacional. Em tempos de redefinição das regras do jogo, é preciso rever o frame em si, as expectativas que ele carrega e seu significado sob a perspectiva do (ainda) principal ator, os EUA. De que tipo de governança está-se falando? Esse modelo conceitual é adequado em um sistema estatal altamente hierarquizado, com as mesmas estruturas de poder estabelecidas no Pós-Guerra e no qual as escolhas feitas pelos EUA afetam todos os demais? Neste artigo, propõe-se a revisão da respectiva literatura para entender as principais questões referentes ao tema. Se, por um lado, observa-se hoje maior participação e afirmação de novos atores não-estatais, o crescente debate sobre direitos humanos, ou o surgimento do G-20, percebe-se, por outro, a resistência ao diálogo do Norte com o Sul, as fragilidades na área ambiental e os riscos e desafios da interdependência econômico-financeira. Afinal, o unilateralismo norte-americano, o impacto mundial da crise de 2008, deflagrada nos EUA, e a inércia na agenda global de meio ambiente mostram que é longa a trajetória para um sistema mais cooperativo e consensual.

Palavras-chave: Estados Unidos - W. Bush - Obama - Governança


 

 

Introdução

Seria contraintuitivo se as instituições criadas em uma era
geopolítica mais de meio século atrás fossem perfeitamente
adequadas e apropriadas para os desafios de uma época
bastante diferente.

- Richard Haass, presidente do Council on Foreign Relations

 

A motivação inicial para apresentar este paper tem origem em um pensamento recorrente para ambos os autores: a percepção de que a "governança global", apesar de relevante para a discussão de um modelo político mais inclusivo, ainda é um conceito impreciso para tempos igualmente indefinidos. Recorrendo às palavras usadas pela Comissão sobre Governança Global da ONU em seu relatório de 1995, poderíamos falar em "tempos de incerteza", uma época em que as mudanças nunca aconteceram tão rapidamente, em tão larga escala, com atores tão diferenciados em termos de recursos, de poder de agência e de interesses (de Estados a organizações internacionais, passando por comunidades epistêmicas, fundações privadas e organizações híbridas) e quando nunca se foi tão difícil estabelecer padrões, ou fazer previsões sobre o futuro.

Assim, governança global ainda seria uma expressão mágica e genérica a ser usada na ausência de maior clareza sobre as transformações do sistema internacional, seus desdobramentos e os ajustes urgentes, necessários e possíveis de serem feitos. Obviamente, essa consideração reforça toda e qualquer justificativa para o aprofundamento desse debate.

Como ponto de partida e diante da persistente verticalidade e assimetria das relações entre os atores envolvidos, sugere-se que a idéia de um "estado perfeito de governança global" é uma ficção que precisa ser desmontada e desnaturalizada para que, em médio, ou longo prazo, emergentes e demais nações periféricas possam compartilhar uma parcela mais significativa de direitos e responsabilidades com os países centrais. Embora alguns autores, como Patrick (2010), insistam em uma narrativa tendendo mais para o choque do que para a convergência, ao sugerir que as novas potências emergentes buscam privilégios do poder sem querer assumir obrigações e deveres subseqüentes, os trade-offs são reconhecidos pelas mesmas, e não rejeitados, em especial, pelo Brasil - sempre e quando equilibrados e proporcionais.

Outro elemento mobilizador para a gestação deste trabalho está relacionado à mudança na condução da presidência norte-americana e às promessas de renovação política feitas pelo então candidato Barack Obama durante a campanha eleitoral na disputa pela Casa Branca, em 2008. Promessas essas que o democrata precisou equilibrar, na primeira metade de seu mandato (2009-2010), com as disputas bipartidárias e com o conservadorismo da política doméstica, cujos interesses são cada vez mais determinantes para a tomada de decisões na política externa americana. No que diz respeito aos Estados Unidos e ao impacto de suas decisões "intermésticas" no cenário mundial e na governança global, partiremos de algumas premissas.

Em primeiro lugar, considera-se que os EUA não estão dispostos a abrir mão da estrutura normativa do Pós-Segunda Guerra, por cuja modelagem e manutenção foram os principais responsáveis. Não à toa, o que se viu no período ulterior foi uma espécie de metonímia do sistema, em que os EUA se tornaram o símbolo da nova ordem liberal mundial (Ikenberry, 2010), com a sobreposição dos valores liberais, americanos e ocidentais. Argumenta-se, portanto, que recorrer à defesa de algum tipo de governança é, para o atual presidente dos EUA, Barack Obama, bastante útil e funcional, uma maneira de facilitar a preservação da liderança norte-americana, desgastada após as medidas unilaterais adotadas na Administração de George W. Bush (2001-2008). Sem dúvida, a invasão do Iraque, em 2003, sustentada internamente como necessária para "preservar a ordem internacional liberal" (Kagan, 2008), foi a mais visível e emblemática delas.

Em segundo e ainda na mesma chave explicativa, acredita-se que a própria vagueza do conceito de governança global facilite sua adoção como uma ferramenta discursiva para reconfigurar a hegemonia dos EUA e garantir o status quo em sua essência, na modalidade que for possível no século XXI, quando se discute se o mundo em que vivemos hoje é não-polar (Haass, 2008), multipolar, ou pós-americano (Zakaria, 2008). Unipolar (Krauthammer, 1990/1991), certamente, não é. Ressalta-se que o foco deste trabalho não é sobre o possível declínio dos Estados Unidos e a queda do hegemon, mas uma tentativa de problematizar a governança global resultante da "ascensão do resto", como colocou Zakaria (2008), e da reação norte-americana.

Lembramos que, com o fim da Guerra Fria, houve alterações na natureza e na localização da legitimidade e da autoridade. Parte da autoridade dos governos foi transferida para coletividades subnacionais e transnacionais, de forma que certas funções de governança também passaram a ser executadas por meio de atividades que não têm origem nos governos, mas sim nas organizações transnacionais, nos movimentos sociais e nos mercados (Rosenau, 2000, p. 14-16).

Tais transformações levaram à necessidade de reexaminar a idéia de governança, entendida como o conjunto de atividades apoiadas em objetivos, que podem, ou não, derivar de responsabilidades legais e não dependem do poder de polícia para sua aceitação, englobando tanto instituições governamentais, quanto mecanismos de caráter não-governamental. Diante de um mundo cada vez mais interdependente, é natural que Rosenau (2009) defenda que as instituições formais, nos níveis nacional e internacional, são apenas um dos canais que devem ser considerados relevantes para a política global.

O fim da ordem bipolar expôs o surgimento de temas com que a estrutura existente não tinha condições de lidar - entre eles, o fortalecimento dos atores transnacionais (em especial as grandes corporações), a revolução nos setores de informação e comunicação, além de problemas como a questão ambiental, as crises monetárias, a AIDS e outras pandemias, o terrorismo e o tráfico de drogas e de pessoas, que ultrapassavam as fronteiras nacionais e a rivalidade entre os EUA e a extinta URSS, exigindo cooperação, e não conflito (Held & McGrew, 2000, p. 13-14; Rosenau, 2000, p. 29-30, 36-38).

Ainda assim, naquele momento, a escolha norte-americana foi pelo reforço das instituições vigentes, e não por uma ruptura, ou por uma reforma radical do sistema. Entre os exemplos nesse sentido, Drezner (2007) aponta que o Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (Gatt, sigla em inglês) evoluiu para a Organização Mundial do Comércio (OMC); a Organização do Tratado do Atlântico Norte (Otan) abriu suas portas para países do Leste Europeu; e as principais organizações multilaterais financeiras se guiaram pelo Consenso de Washington.

Após o aquecido e produtivo período de 1990-2000, as discussões acadêmicas sobre governança global se renovam neste novo século em face da heterogeneidade das preferências coletivas quanto às divisões entre público e privado, à (in)tolerância à desigualdade e às demandas pela redistribuição; assim como diante da ampliação de problemas globais que demandam ação coletiva organizada e frente à ainda incipiente emergência de uma consciência cívica global por meio de movimentos e organizações no debate internacional.

Como observam Camilleri & Falk (1992), os Estados foram perdendo sua autonomia política, econômica, social e cultural, e a globalização exigiu deles coordenação, associação e integração com novos atores e forças. Tem-se, assim, a alternância e o acúmulo de novos tipos de atores, forças de influência e de coerção (entre as quais se incluem forças religiosas, mercado mundial, organizações internacionais, blocos econômicos e ONGs), que podem criar limitações às opções disponíveis aos Estados. Mas de que tipo de governança está-se falando, afinal?

Neste artigo, propomos a revisão da literatura e apresentamos os usos do termo em si para entendermos as principais questões relacionadas à governança global e avaliarmos seus avanços e retrocessos. Este trabalho está dividido em quatro partes. Na primeira, apresentamos diferentes definições de governança global. Em seguida, serão elencados desafios e tensões a serem superados. Na terceira, os autores se concentrarão na política externa norte-americana. Na quarta e última seção, trataremos de alguns aspectos dos governos de George W. Bush e de Barack Obama, especificamente. Como recorte temporal para análise da conjuntura, portanto, o período escolhido está situado entre o 11 de Setembro e os dois primeiros anos do governo Obama.

 

A governança global

No relatório Our Global Neighborhood, da Comissão sobre Governança Global das Nações Unidas, de 1995, essa é a melhor opção que nós temos: trabalharmos juntos, usando o poder e a responsabilidade coletivos para a construção de um mundo melhor, em áreas como segurança (militar, alimentar, ambiental, energética etc.), direitos humanos, promoção da democracia, igualdade e ação humanitária. De acordo com a Comissão, a governança global seria um amplo e dinâmico processo de tomada de decisões, para o qual se precisaria de uma estratégia multifacetada. Por definição, esse processo teria como base os princípios de consulta, transparência e accountability e o comprometimento com os mesmos.

O termo "governança" também está associado à idéia de autoridade política e controle, em particular instituições e mecanismos voltados para a administração de interesses comuns em áreas de interface recíproca (Rosenau, 2000, p.14-16, 29). Implica, como afirma Jonsson (2008, p. 30), formulação, implementação, monitoramento, sanções e a revisão de regras e instituições reguladoras. Marks et al. (1996) argumentam que o compartilhamento da autoridade e a influência por níveis múltiplos de governo - subnacional, nacional e supranacional - entre atores que interagem em redes complexas revelam uma mudança do lócus do controle político: o Estado não mais monopolizaria a formulação de políticas, ou a agregação de interesses domésticos.

Assim, pode-se afirmar que a "governança global" envolve um complexo de instituições, mecanismos e processos, formais e informais, entre Estados, mercados, cidadãos e organizações governamentais e não-governamentais (McGrew, 2008), por meio do qual interesses coletivos no plano global são articulados e administrados; direitos e obrigações são estabelecidos; e diferenças, mediadas. É um processo contínuo pelo qual interesses divergentes podem ser mediados, possibilitando a adoção de ações cooperativas, que abarcam organizações não-governamentais e governamentais, movimentos de cidadania, corporações multinacionais e o mercado global de capital.

No presente artigo, compreenderemos "governança global" no sentido desenvolvido por Rosenau (2000 e 2009), como um sistema de ordenação que envolve sentidos intersubjetivos, padrões comportamentais e instituições políticas, que sustentam interativamente a ordem mundial. O processo de mudança dessa ordem não deve se limitar, porém, apenas à dinâmica ideacional, comportamental e institucional. Ele engloba fatores exógenos, como os interesses e as condições materiais. Com base em tais elementos, tem-se a regulação de relações de interdependência na falta de uma autoridade política maior no sistema internacional (Rosenau, 2000, p. 29-30).

Na direção oposta, Müller e Lederer (2005) explicam que, para autores como Antonio Negri, Michael Hardt e Naomi Klein, entre outros, a governança global é mais um disfarce do poder norte-americano do que uma oportunidade de inclusão e de representatividade de atores não-estatais no sistema internacional. Na literatura crítica, completam, a governança global é vista como um neoliberalismo renovado, como um projeto ideológico de legitimidade suspeitável. Acima de tudo, acrescentam Müller e Lederer (2005), a proposta em si seria naïve e, por natureza, impraticável no mundo real.

Como essa breve descrição sugere, é difícil se chegar a um consenso sobre a definição de governança global e, em conseqüência, sobre o modo mais adequado de exercê-la e de construir uma agenda normativa positiva global. Basicamente, essa será uma escolha e um ato políticos (Müller e Lederer, 2005), condizentes com a orientação teórica, com os interesses e com a disponibilidade (quantitativa e qualitativa) de recursos daquele que a fizer.

 

Tensões e desafios para uma governança global

Não são poucos os desafios de uma ordem em transição.

Entre as principais tensões no contexto da governança global, Murphy (2000) destaca a emergência de conflitos sobre standards comerciais, questões ambientais e direitos sociais; o questionamento das instituições internacionais pelos países em desenvolvimento, que criticam as assimetrias em nível internacional; além dos questionamentos trazidos pela própria sociedade civil, que busca maior participação nas discussões sobre regras e normas internacionais e alerta para a necessidade de debate e de diálogo dos cidadãos sobre desenvolvimento sustentável, redução das desigualdades e respeito à diversidade.

Atualmente, autoridades privadas em nível global regulam Estados e muito da vida socioeconômica transnacional, como as agências privadas de classificação, os oligopólios globais que fazem pressão regulatória, os cartéis em atividades como mineração e produtos elétricos, a combinação de regulação oligopolística e não-regulação nas telecomunicações globais e na Internet e as máfias internacionalmente integradas.

Diversas ONGs são, inclusive, contratadas para prestar serviços antes oferecidos por organizações intergovernamentais. Nem todas atuam, porém, unicamente com base no interesse mais amplo da sociedade civil e com o nível mínimo de neutralidade esperado. Muitas funcionam como um braço extra-oficial de um determinado Estado, realizando uma espécie de diplomacia pública. Desse modo, também por isso descartarmos, neste artigo, a irrelevância dos Estados no contexto da governança global, tendência bem marcada outrora, no debate da década de 1990.

A perspectiva analítica adotada neste trabalho é compatível com a de Mann (2000, p. 237-250), que sinaliza que o globalismo é "impuro" em face da interação complexa entre o local, o nacional, o internacional e o transnacional. O potencial universalismo do transnacional é atravessado pelos particularismos dos Estados e das práticas sociais.

Colocam-se nesse contexto inúmeros desafios no que diz respeito à expansão e à consolidação de mecanismos normativos e à reforma das instituições existentes. Para Scholte (2007), mudanças quanto à consolidação de mecanismos normativos são inadequadas para suprir necessidades relacionadas a embasamento moral, fundações legais, provimento material e credenciais democráticas, o que gera déficits de legitimidade. Na mesma direção, Murphy (2000) aponta que o sistema de assistência começou a atrofiar, deixando um déficit de governança que contribui para ampliação da lacuna entre ricos e pobres.

Já Stiglitz (2004) avalia que a necessidade de organizações como o Fundo Monetário Internacional (FMI) nunca foi maior, mas a confiança nelas nunca foi tão baixa. Uma das razões, segundo Murphy (2000), seria o fato de instituições de governança global como o FMI, o Banco Mundial, ou a Organização Mundial do Comércio (OMC) terem contribuído para o aumento do número de excluídos e dos privilégios dos ricos por meio da promoção de uma globalização econômica não-regulada e desigual.

Com o aumento da interdependência, questões específicas se colocam em múltiplas áreas além da econômica - na qual se acirram discussões sobre a falta de regulação e a incapacidade das instituições financeiras internacionais de lidar com a crise de 2008. Entre essas áreas, cabe indicar a ambiental - em especial a dificuldade de implementação dos acordos ambientais e a centralização dos temas relacionados à proteção ambiental em uma organização internacional -; a de segurança e resolução de conflitos - como a legitimidade para a intervenção e o uso da força no enfrentamento de novas ameaças como terrorismo e Estados-pária -; e a científica, educacional e informacional.

Para lidar com tais desafios, especialistas fazem várias recomendações.

Neste trecho, recorreremos a Stiglitz (2004), que sugere uma reorganização interna nas instituições internacionais e a ampliação de seu papel no gerenciamento de recursos globais e do meio ambiente e na produção e proteção do conhecimento global. Outros apontam a necessidade de maior envolvimento da sociedade civil, o reequilíbrio dos mecanismos comerciais, a reforma da ONU e a diversificação da ação coletiva financeira. Também é importante o alerta feito por Hurrell (1999), que descreve as tensões entre legitimidade e eficácia; e os interesses políticos que ainda determinam a natureza das condicionalidades (em especial econômicas) nas instituições internacionais e entre seus membros.

Todas essas propostas exigem, contudo, a ação de um dos principais atores envolvidos nas instituições internacionais e que, segundo diversos especialistas, é um dos maiores responsáveis por moldar as circunstâncias em que esses debates podem ser desenvolvidos: os EUA.

 

A política externa norte-americana e a governança global

A fim de entender as principais posições dos EUA com relação às instituições, mecanismos e processos de governança global, é necessário, antes, esclarecer os interesses vitais e os desejáveis que os EUA procurarão preservar na sua interação com tais mecanismos, assim como suas múltiplas opções de inserção internacional.

Quanto ao primeiro ponto, Art (1999, p. 8) destaca, entre os interesses vitais dos EUA no Pós-Guerra Fria, a segurança interna e a manutenção da paz entre as grandes potências na Eurásia. O conceito de "segurança interna" remete à prevenção de ataque, invasão, conquista, ou destruição, do território do Estado e funciona como a primeira diretiva de qualquer "grande estratégia". As ameaças mais preocupantes hoje seriam, de acordo com Art (1999, p. 84), Estados-pária e terroristas fanáticos equipados com armas de destruição em massa, e não ataques convencionais de Estados fortes, ou ameaças nucleares de Estados "normais".

Para o autor, o único ataque realístico que poderia causar grande destruição convencionalmente teria de vir de mísseis de cruzeiro lançados do mar, ou do ar, aos milhares, ou ataques massivos de bombardeiros. Hoje, nenhum Estado, além dos EUA, pode realizar tais ataques, atravessando os Oceanos Atlântico e Pacífico. Se um ataque como esse ainda assim ocorresse, os EUA poderiam adotar contramedidas. Além disso, os líderes de potências nucleares tradicionais estão mais comprometidos com regras tradicionais da política, e não tentando a destruição deliberada de outros Estados que possam atacá-los em resposta.

As novas ameaças devem ser levadas a sério, pois as armas de destruição em massa estão ao alcance mais fácil de grupos terroristas como conseqüência de maior disponibilidade de conhecimento científico básico para a produção desses sistemas, bem como a maior facilidade de aquisição dos meios para a sua produção. Na visão de Art (1999, p. 86-88), as motivações dos terroristas estão mudando. O autor observa a tendência em alguns grupos terroristas na direção da pura vingança, não do ganho político.

Com relação à manutenção da paz entre as grandes potências da Eurásia, guerras e competições intensas na região reduziriam a habilidade dos EUA de conter a proliferação de armas de destruição em massa. Além disso, guerras entre grandes potências e competições trazem o risco de grande envolvimento norte-americano para a preservação de sua segurança pela manutenção de laços históricos, pela oposição à agressão e pela resistência à imposição de formas de governo em nações com as quais os norte-americanos se identificam. Grandes guerras e competições também não são boas para o comércio e seriam prejudiciais aos interesses econômicos dos EUA na Eurásia.

A presença militar norte-americana em ambos os extremos da Eurásia ajuda, segundo Art (1999, p. 89-92), a preservar a paz na área: na Europa Ocidental, tal presença garante aos vizinhos da Alemanha que ela não retornará ao seu passado de conquistas; no Leste da Ásia, protege os países da região em relação à China. Em ambos os lados da Eurásia, a presença militar dos EUA torna as relações interestatais mais estáveis.

Entre os interesses vitais norte-americanos, Art (1999, p. 92-95) aponta ainda a segurança na oferta e na estabilidade do preço do petróleo, importantes a fim de se evitarem impactos severos nas economias dos EUA e de seus aliados, reduzindo a atividade econômica. Uma forma de manter oferta de petróleo a preços estáveis é garantir o acesso ao petróleo do Oriente Médio, o que é facilitado ao se impedir que um poder hegemônico regional controle as reservas diretamente pela conquista militar, ou indiretamente, pela ameaça de conquista. O Golfo Pérsico ainda contém a maior parte das reservas de petróleo do mundo e uma porcentagem significativa das reservas de gás natural.

A posse de grandes reservas traz poder de mercado, pois Estados com grandes reservas, como a Arábia Saudita, têm a capacidade e o interesse de afetar as ofertas e os preços. Ainda que os EUA importem pouco petróleo da região, são dependentes do que acontece nessa área. Ademais, o acesso ao petróleo do Golfo é mais seguro, se as reservas estiverem divididas por um número maior de países, o que impede que um número reduzido de Estados da região se torne mais poderoso e influencie o preço do petróleo por considerações políticas e militares.

Entre os interesses desejáveis dos EUA, segundo Art (1999, p. 97-99), cabe destacar a abertura econômica internacional e a consolidação da democracia e dos direitos humanos. Barreiras reduzidas, ou não-existentes, à troca de bens e serviços entre Estados não criam riqueza, mas facilitam a alocação mais eficiente dos fatores de produção mundiais, se os mercados estão operando eficientemente. Os EUA se beneficiam disso de diversas formas. Ampliam sua riqueza com os ganhos obtidos com o comércio, tanto ganhos estáticos - aumento da produtividade com mudança de recursos para usos mais eficientes quando o Estado deixa de ser protecionista e defende o livre comércio - como dinâmicos - aumentos contínuos na produtividade que mercados maiores e mais abertos, competição mais acirrada e economias de escala produzem.

Além disso, a abertura torna outros Estados mais ricos, os quais se transformam em melhores consumidores das exportações norte-americanas. Conforme outros Estados ficam mais ricos, suas tendências pacíficas devem, pela crença norte-americana, se fortalecer, bem como as práticas democráticas.

A consolidação da democracia e dos direitos humanos também pode trazer benefícios para os EUA. De acordo com crença institucionalizada na cultura estratégica norte-americana, a disseminação da democracia provavelmente tornará os demais Estados mais pacíficos nas suas políticas externas quando democracias confrontam outras democracias. Outro ponto é que a garantia de que os direitos humanos serão protegidos e assassinatos em massa serão evitados reduz a necessidade de intervenção da comunidade internacional nos assuntos internos de outros Estados. Contribui ainda para o crescimento econômico global, tendo em vista que economias de mercado podem apresentar melhor desempenho no longo prazo (Art, 1999, p. 97-99).

Quanto às opções de inserção internacional dos EUA, Mearsheimer (2001, p. 392) afirma que os EUA não serão o "xerife mundial" na condução de sua estratégia político-militar internacional, mas um offshore balancer, ou seja, apenas a ameaça de um competidor potencial que não possa ser contido por poderes locais será capaz de oferecer incentivos suficientes para que os EUA se envolvam numa guerra distante entre grandes potências. Seus objetivos sinalizam para a busca de hegemonia regional e a contenção do avanço de competidores em áreas distantes.

Embora prefiram que poderes locais chequem os aspirantes a poder hegemônico regional, nem sempre é possível o buckpassing - estratégia por meio da qual grandes potências tentam fazer com que outra grande potência cuide dos agressores enquanto elas se mantêm nas margens - e, por isso, o envolvimento direto dos EUA se torna necessário, em tais casos, para conter o poder ameaçador (Mearsheimer, 2001, p. 157-162, 236-237).

Nesse sentido, como os principais objetivos da política externa norte-americana seriam a manutenção da hegemonia no Hemisfério Ocidental e a contenção de qualquer poder rival na Europa e no Nordeste da Ásia, as armas nucleares atuam no Pós-Guerra Fria como elementos estabilizadores nessas regiões, pois ampliam os riscos e os custos da conquista, evidenciam o poder relativo dos Estados, reduzem riscos de cálculos errados sobre a força relativa das coalizões e diminuem a importância de adições e deserções não-previstas (Mearsheimer, 1990).

Embora não descarte a relevância das armas nucleares para a preservação da segurança dos EUA, Ikenberry (2002, p. 215) ressalta que o Estado-líder não precisa sempre usar seu poder militar para garantir a ordem e a aquiescência dos demais em face das instituições internacionais. Elas trazem constrangimentos à ação estatal que reduzem as implicações das assimetrias de poder no longo prazo, na prática limitando o que os atores podem fazer com suas vantagens momentâneas. Os perdedores percebem que suas perdas são temporárias, de forma que aceitar suas perdas não significa arriscar tudo, nem dar aos vencedores uma vantagem permanente.

A ordem política interestatal seria, então, relativamente estável, não apenas devido ao poder militar e econômico não-equiparado dos EUA, mas pela capacidade de tal ordem de limitar os atores com constrangimentos estratégicos, dar confiança aos parceiros e facilitar a cooperação no contexto do desenvolvimento de uma hegemonia altamente institucionalizada.

Ao envolverem em uma rede de alianças e de compromissos multilaterais atores como a Rússia e os países da Europa Ocidental, os EUA conseguiram projetar sua influência para o exterior e criar um ambiente relativamente seguro. Nesse ambiente, buscaram atingir seus interesses, ao passo que tal ordem também definiu e limitou o poder norte-americano, tornando os EUA um parceiro para outros Estados e trazendo a tal potência a habilidade de se engajar numa restrição estratégica que possibilitasse uma ordem durável e legítima.

O caráter "penetrado" da hegemonia dos EUA reforçou a credibilidade do compromisso norte-americano de operar uma ordem institucionalizada, já que trouxe mais transparência por meio de um processo de formulação de decisão aberto e descentralizado e permitiu a criação de redes de relações transnacionais e transgovernamentais com acesso ao processo de formulação da decisão norte-americano (Ikenberry, 2002, p. 215-226, 236).

Ademais, não há outro grande poder estatal que ameace os EUA, nem uma ideologia global rival à visão liberal norte-americana que facilite a criação de uma coalizão global antiamericana. Em face da maior capacidade de expansão e de projeção do poder militar dos EUA, a inabilidade das outras grandes potências de fazer o mesmo intensifica a disparidade, e os sistemas de Estados-clientes e as alianças de segurança dos EUA se mantêm na Europa. Tal sistema global de ligações formais e informais de segurança continua a fazer com que os Estados fiquem dependentes dos EUA quanto à proteção.

Nesse debate sobre a inserção internacional dos EUA em um contexto de acirramento das discussões sobre governança global, alinhamo-nos com Ikenberry (2002), tendo em vista a relevância que o autor dá às instituições políticas internacionais e ao desenvolvimento de padrões comportamentais que sustentam interativamente a ordem mundial e garantem sua estabilidade, sem ignorar a relevância de interesses e condições materiais que orientam a atuação externa dos EUA. Entre as instituições de governança global, na qual os EUA procurarão defender mais claramente seus interesses, as multilaterais ganham maior destaque. As instituições multilaterais remetem a uma forma de cooperação em um grau de institucionalização bastante avançado, com práticas sociais bastante estabelecidas.

Segundo Ruggie (1992, p.571), o multilateralismo é uma forma institucional que coordena as relações entre três, ou mais Estados, com base em princípios generalizados de conduta, que especificam o procedimento apropriado para uma classe de ações. Seus corolários são a indivisibilidade entre os membros da coletividade quanto à extensão do comportamento em questão e a reciprocidade difusa, um arranjo em que a expectativa dos membros é a de alcance de uma equivalência de benefícios no agregado e ao longo do tempo (Caporaso, 1992, p. 601-602; Ruggie, 1992, p. 572-573).

O multilateralismo pode reduzir as incertezas sobre o comportamento dos atores - incluindo restrições à ação unilateral -, ampliar a transparência e o compartilhamento de informações, diminuir os custos de transação e oferecer mecanismos para a resolução de disputas (Keohane, 1993, p. 273). Por meio de instituições multilaterais, potências como os EUA podem conduzir as provisões de tratados regulatórios e assumir responsabilidade por sua implementação, funcionando tais instituições como uma arena focalizada e intensificada de justificação pública capaz de intensificar o conteúdo do discurso e elevar a importância das normas.

A discussão sobre o escopo e o significado dessas normas nos procedimentos formais de organizações multilaterais, por exemplo, amplia seu caráter de autoridade. O conteúdo delas se torna mais transparente nos debates nas instituições, e as questões de aquiescência podem ser trabalhadas por meio de procedimentos organizacionais, geralmente resultando em recomendações ou resoluções que levam a parte recalcitrante a rever sua posição (Chayes & Chayes, 1998, p. 118-127).

Nesse sentido, as funções específicas de instituições e de organizações multilaterais podem girar em torno da facilitação da negociação e da implementação de acordos, da resolução de disputas, da administração de conflitos e da condução de atividades operacionais como assistência técnica e formulação de normas e do discurso internacional (Abbott & Snidal, 1998, p. 4-5).

Entretanto, tais instituições também podem abrir espaços para contestações ao poder norte-americano, em particular iniciativas de soft balancing. Diferentemente do balanço de poder tradicional, essas iniciativas incorporam o impacto da competição econômica nos papéis geoestratégicos. Iniciativas de integração econômica e as novas coalizões, como os BRICS, podem contrabalançar os EUA na arena econômica. Essa redistribuição de poder econômico resultou na realocação gradual das responsabilidades e dos papéis geoestratégicos (Oswald, 2006, p. 145).

Em nível estratégico, a cooperação entre outros atores - em particular Estados - em instituições de governança global pode permitir a potencialização de sua posição relativa na agenda internacional, além de garantir maior proteção quanto às pressões norte-americanas na sua região e às transformações internacionais imprevistas. Essa cooperação pode não apenas aumentar o poder de barganha dos seus membros e reduzir o espaço para intervenções externas, mas reforçar a segurança por meio de um entorno mais controlável e ampliar a previsibilidade sobre as ações dos parceiros. Os demais atores conquistam, assim, um veículo para exercer poder e influência discreta e legitimamente sobre os parceiros (Hurrell, 1995). Examinaremos esses pontos na próxima seção.

 

De W. Bush a Obama

Com o objetivo de se concentrar nos interesses especificamente norte-americanos e proteger o país de acordos contrários a esses interesses, o início do mandato do presidente George W. Bush (2001) foi marcado, sobretudo, pelo retrocesso em relação ao Protocolo de Kyoto, ao Tribunal Penal Internacional, à Convenção sobre as Armas Biológicas e Tóxicas, ao Tratado Geral de Proibição de Testes Nucleares (CTBT, sigla em inglês) e ao Tratado de Mísseis Antibalísticos.

No mesmo ano, viriam os ataques do 11 de Setembro (seguidos do desrespeito às Convenções de Genebra e de coalizões ad hoc), que reforçariam essa preocupação, ampliando, contudo, os limites geográficos do exercício dessa rationale e de até onde se deveria ir para garantir tal proteção. Como o 11 de Setembro vem sendo alvo de amplo debate desde então, dentro e fora da Academia, optamos por não desenvolver o tema.

Na segunda metade de seu governo, alguns aspectos da política de W. Bush começaram a ser suavizados, como a relação com China e Rússia (Rice, 2008), mas a lista de pendências e de problemas deixada para o futuro presidente continuou extensa e, claro, sofreu o acréscimo de novos itens. Em função do papel ainda desempenhado pelos EUA no sistema internacional, é inegável que a maneira como cada um destes temas for tratado terá ressonância no caminho para uma governança global efetiva.

Recuperar as fragilizadas relações com aliados (e com os não tão aliados) e a reputação dos EUA no exterior; revitalizar a economia; reduzir a dependência do petróleo; administrar as guerras de Iraque e Afeganistão; lidar com a questão nuclear (o que significa lidar com Irã e Coréia do Norte, por exemplo); melhorar o diálogo entre os Poderes Legislativo e Executivo (e entre republicanos e democratas); considerar seriamente a questão climática e o debate sobre as reformas nas instituições de governança global e em seus órgãos (especialmente o Conselho de Segurança das Nações Unidas); e fechar a prisão de Guantánamo são parte do legado de W. Bush para Obama (Holbrooke, 2008).

Além dos velhos problemas, novos desafios vão surgindo para o democrata, entre eles a questão da cibersegurança, o desfecho da ação militar na Líbia e o porvir nos países varridos pela Primavera Árabe.

 

Considerações finais

Após todo o exposto, mais do que encontrar respostas, o objetivo deste trabalho era trazer alguns questionamentos à superfície. Para tanto, seus autores propuseram uma revisão do frame em si e das expectativas norte-americanas relacionadas à governança global.

Os EUA parecem ter encontrado em seu agora chamado smart power (Clinton, 2010; Nye, 2010) - uma releitura, recombinação e atualização de um mix de tradições e dos poderes hard e soft - e no multilateralismo assertivo (ou seletivo) um road map do que seria uma governança global adequada aos interesses norte-americanos. Tanto em Rice (2008), quanto em Clinton (2010), há uma tautologia presente na defesa de mais diplomacia, cooperação, ação coletiva, geometria variável, parceria estratégica, foco no desenvolvimento e na democracia, envolvimento mais intenso e direcionado de atores da sociedade civil norte-americana, ou a participação mais abrangente de diferentes agências do governo. Esses itens têm aparecido com freqüência nos discursos e documentos oficiais, seja naqueles da secretária de Estado, Hillary Clinton, seja nos do presidente Obama.

É fato que, na maioria das vezes, não se fala em governança global, nem em compartilhamento da liderança, de forma direta. De qualquer modo, alguns desses elementos sinalizam o reconhecimento da impossibilidade, do alto custo e/ou da baixa efetividade de se atuar apenas pela força, ou pelo poder militar - ou, acima de tudo, de agir sozinho e sem legitimidade. A barganha institucional, termo cunhado por Ikenberry, continua sendo necessária.

Para os proponentes deste artigo, a capacidade de adaptação dos atores já inseridos e de assimilação dos novos (estatais, ou não-estatais, em ambos os casos) é a garantia de sobrevivência dessa mesma ordem internacional em intensa transformação, mas cuja estrutura (ainda) não está em xeque.

Também acreditamos que se estará mais próximo de uma governança global, no sentido aqui defendido, quando houver mais equilíbrio entre tarefas, benefícios e deveres de norm takers e norm shapers, e, principalmente, que o déficit democrático na atribuição desses papéis e na distribuição de condicionalidades seja, no mínimo, atenuado - apenas para começar.

 

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* 3º Encontro Nacional Abri Governança Global e Novos Atores São Paulo, 20-22/07/2011. Área temática: Política Externa. Painel: Mudanças e Continuidades na Política Externa Norte-Americana (PE15).